某药业有限公司涉嫌生产假药案
高小超
基本案情：
2021年4月8日，在国家药品抽检中,某药业公司生产的一批柴胡性状不符合《中国药典》规定，涉嫌生产假药。某市市场监管局于5月20日向当事人送达检验报告，5月26日当事人申请复检，6月28日复检结果仍然不合格。某市市场监管局于2021年7月2日对涉案药品实施了查扣，7月26日对当事人立案调查。
因案情复杂，2021年8月1日，某市市场监管局依法延长了扣押期限。随后，某市市场监管局认为，对当事人涉嫌生产假药的行为，因案情复杂，需要进一步调查取证，查封期限届满（包含延期期限在内共计60日）尚需进行进一步调查，不能在扣押期限届满前作出全部行政处罚决定。依据《药品管理法》第一百一十六条和《行政强制法》第二十七条之规定，某市市场监管局决定对扣押的柴胡先行予以没收，其他行政处罚待案件调查终结后另行处理。
简要分析：
这是一起常见的强制措施期限届满尚未作出处理决定的案件。行政强制是对当事人权益影响较大的具体行政行为，运用不当极可能对当事人合法权益造成损害。因此，《行政强制法》对行政强制措施的运用进行了严格限制。对行政执法机关来讲，《行政强制法》既是一部赋权法，也是一部控权法。其中，对实施行政强制措施时限的限制，就是控制行政强制措施的实施，防止行政强制权滥用的重要方面。正是《行政强制法》的这一强制性规定，导致基层行政执法过程中，强制措施期限届满尚未作出处理决定的现象时有发生。本案，某市市场监管局面临的情形，正是这一现象的体现。
本案，某市市场监管局决定“对扣押的柴胡先行予以没收，其他行政处罚待案件调查终结后另行处理”，这一做法是否合适？对此，实务界有两种不同意见。
一种意见认为，某市市场监管局的做法，是较为灵活的案件处理方式，既解决了强制措施期限与案件调查期限冲突的矛盾，保证了查封、扣押等行政强制措施的严肃性、合法性；又为彻底调查案件事实赢得了时间，解决了扣押期满前尚未调查终结，无法作出处罚决定的难题，不失为一种较为妥善的案件处理方式。
另一种意见认为，某市市场监管局的做法，违背了《行政处罚法》《行政强制法》关于调查终结依法作出处理决定、在法律规定的扣押期限内作出处理决定等有关规定，是典型的违法行政，极为不妥。
那么，上述两种截然不同的意见，到底哪种意见正确呢？法定期限届满能否先行没收查扣物品？实务操作中应当注意哪些问题？回答这些问题，需要对相关法律的具体规定进行深入分析。
一、除罚款外，法律并不禁止对同一违法行为实施多次行政处罚
《行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”按此规定，对当事人的同一个违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚，但分别给予没收违法财物和罚款等其它行政处罚，应当被允许。
本案，某市市场监管局认为，对当事人涉嫌生产假药的行为，因案情复杂，尚需进行进一步调查，不能在扣押期限届满前作出全部行政处罚决定。依据《药品管理法》《行政强制法》有关规定，决定对扣押的柴胡先行予以没收，其他行政处罚另行处理。显然，这里的“另行处理”是说事情还没完，行政执法机关要对当事人的违法行为进行全面评价，确保处罚到位。这一点也是判断某市市场监管局具体行政行为是否合法的关键。
从当前来看，某市市场监管局的这种处理方式，实属无奈之举，似乎违反常理，但其实并不违法。
二、针对查扣物品，应当予以没收的依法予以没收于法有据
《行政强制法》第二十五条第一款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”按此规定，只要违法事实清楚，对依法应当没收的非法财物予以没收，理所应当，但必须有明确的实体法依据。
《药品管理法》第一百一十六条规定：“生产、销售假药的，没收违法生产、销售的药品和违法所得，责令停产停业整顿，吊销药品批准证明文件，并处违法生产、销售的药品货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算；情节严重的，吊销药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证，十年内不受理其相应申请；药品上市许可持有人为境外企业的，十年内禁止其药品进口。”按此规定，假药应当依法予以没收。
本案，某市市场监管局对当事人的涉案物品依法实施了扣押，在确认涉案物品是假药的前提下，依据《药品管理法》第一百一十六条的规定，作出没收决定，是有明确法律依据的。
三、“调查终结”具有相对性，坚持以事实为依据原则才是根本
《行政处罚法》第五十七条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”案件调查终结，根据不同情况作出处理决定是法律的明文规定，也是理论界、实务界的普遍认知。这一规定和认知实质上是以事实为依据原则的体现。案件事实往往比较复杂，即使全案的案件事实已经调查终结，执法人员所认定的违法事实，实质上是法律事实，即依据调取的证据材料和法律规则认定的事实，而非客观事实。法律事实与客观事实相比较，往往有出入，我们要做的是尽可能缩小两者之间的差距。实质上，案件事实完全调查清楚、法律事实与客观事实完全契合的情形很难实现，从严格意义上讲几乎是不存在的，“调查终结”只能是一个相对的概念。
实务中，要牢牢把握以事实为依据原则，在“确有应受行政处罚的违法行为”的前提下，根据情节轻重及具体情况依法作出行政处罚决定，应当无可厚非。也就是说，行政执法机关对已经调查清楚的案件事实，只要确应受行政处罚，即可根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。如果案件部分事实清楚，其余事实尚不清楚，甚至穷尽调查手段也无法调查清楚，就只能就调查清楚的事实作出处罚决定。
四、先行没收查扣物品，实务操作中应当把握的重点问题
查封扣押物品能否先行予以没收，关键要看是否具备“违法事实清楚”和有明确法律“依据”这两个前提条件，两者缺一不可。
从理论上讲，实施行政处罚必须以事实为依据，行政执法应当对当事人的违法行为进行全面评价，而不可顾此失彼、厚此薄彼，或者选择性执法，这是行政处罚以事实为根据原则的本质要求。
从执法实务看，办理行政处罚案件经常遇到以下几种情况：其一，在案件事实调查清楚的基础上依法作出了处罚决定，但发现当事人还有别的违法事实。此种情况下，完全可以对当事人再次实施行政处罚。其二，案件部分事实调查清楚，其它涉嫌违法的事实在穷尽调查手段后，仍无法调取相关证据，在缺少证据支持的情况下，只能就已经查清的事实作出处罚决定。其三，案件部分事实调查清楚，其它涉嫌违法的事实暂时无法获得相关证据，在这种情况下，可以就已经查清的违法事实作出处罚决定。
当查封扣押等行政强制措施期限届满，查封扣押物品已经被确认为假冒伪劣等依法应当没收的物品，但案件的违法所得、非法经营额、货值金额等其它情节尚未调查清楚时，可以按照上述第三种情况进行处理，即只要有明确的法律依据，可以依据有关实体法的规定就已经查封扣押的物品作出没收决定。
除此之外，先行没收查扣物品的实务操作还应注意以下几个重点问题：
一是坚持依法行政。《行政强制法》所规定的采取行政强制措施的期限是法律的强制性规定，必须予以遵守。在实务当中，凡是涉及行政强制措施的案件，一定要注意执法效率，作出行政处理决定时应当注重及时性原则，尽可能在查封、扣押等行政强制措施的法定期限内作出处理决定，避免出现行政强制措施法定期限届满时，尚未作出处理决定的尴尬情形。
二是确保执法到位。处于对当事人违法行为进行全面评价和执法到位的考虑，在先行作出没收查扣物品决定时，一定要表明：“其他行政处罚待案件调查终结后另行处理”等类似内容的字样。对查扣当事人的违法物品先行予以没收后，后续的案件调查一定要抓紧进行，尽快作出行政处理决定，不能不了了之。
三是正视风险所在。先行没收查扣物品的做法在执法界、司法界、理论界尚存争议，能否经受住案卷评查、行政复议等内部监督、层级监督的考验，尤其是能否经受住检察监督、司法审查的考验，还有待考证。对这一点应当有清醒的认识，并引起高度重视，不能有丝毫侥幸心理。一线行政执法人员思想上一定要明确，在案件还未调查终结的情况下先行没收查扣物品，只是一种权宜之计，实属无奈之举，不应当成为行政执法的常态。
需要说明的是，行政执法中采取查封扣押等行政强制措施的案件往往是大要案件，相对比较复杂，调查取证需要的时间也就较长。《行政强制法》出于对实施行政强制措施的制约，规定了采取行政强制措施的期限，而且没有任何变通的余地。执法办案中，不仅涉及对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定等情况，还涉及中止、听证、公告、责令退还多收价款等执法程序类问题，《行政强制法》第二十五条第三款仅仅规定“对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间”显然是不够的。此种情况下，不仅会导致办案期限与行政强制措施期限的矛盾，也会导致提高行政执法效率与保障当事人陈述申辩权、要求听证权等合法权益的矛盾。要彻底改变这一状况，最终得依靠法律的修改完善。
来源：高小超法律实务
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