接到皇帝亲自写的手诏，范仲淹也只能拼了，一个晚上弄完奏章根本不可能，只能连续加班加点。结果后面连续几天，仁宗皇帝跟催命鬼似的，天天催促：“快把改革方案给朕！”终于，在花了数个不眠之夜后，范仲淹拖着极度疲惫的身体，将新政方案提交给了仁宗皇帝，这就是有名的《答手诏条陈十事》，全文7620字，是一篇很长的锦绣文章。
文章一开头，范仲淹就写道：伏奉手诏：“兮来用韩琦、范仲淹、富弼，皆是中外人望，不次拔擢。韩琦暂往陕西，范仲淹、富弼皆在两地，所宜尽心为国家，诸事建明，不得顾避。兼章得象等同心忧国，足得商量。如有当世急务可以施行者，并须条例闻奏，副朕拔耀之意”者。臣智不逮人，术不通古，岂足以奉大对。然臣蒙陛下不次之擢，预闻国事，又诏意丁宁，臣战汗惶怖，曾不获让……
这份《十事疏》将新政方案总结为十条，分别是：明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、减徭役、覃恩信、重命令等10项以整顿吏治为中心的改革主张。这十条改革内容可以分一下类，第一类就是针对官员采取的措施：明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田，占比例最大；第二类是针对国计民生采取的措施：厚农桑、修武备、减徭役，是直接关系到老百姓切身利益的；第三类是针对朝廷和皇帝本人提出的建议：覃恩信、重命令，并无实质性内容。
这十条措施，很多是范仲淹几十年来思想的精华，但是并非所有的改革措施都是他的原创，因为当时的朝中大臣，很多人都持有和范仲淹同样的观点，都逐渐认清了北宋王朝面临的深层次的社会危机，这才振臂高呼，想通过从里到外的改革，来让国家获得复兴。而范仲淹的过人之处就在于，他在很多人还对危机看得不是特别清晰、也没有具体的思路之时，就开始以极深的忧患意识开始思考救国之策了。
因此，《十事疏》中列举的改革措施，是集中了朝中股肱之臣众多思想的结晶，是集体的智慧，范仲淹将其总结归纳，作为新政的指导性纲领。如果按照现在的眼光看，其中的很多措施还不完备，需要加以细化。最重要的是，还要充分考虑改革期间的各种负面因素以及产生的后果和影响，做好应对措施。改革，千万不能只顾头，而不顾尾，改了前面，结果留下一堆无法解决的烂摊子，那就适得其反了。
不幸的是，庆历新政恰恰就是在这方面没有做好充分准备，对铺天盖地袭来的反面意见和负面影响应对不够，被奸人钻了空子，抓住了把柄，本来很好的改革，最终惨淡收场。十分可惜！
根据《续资治通鉴长编》的史料记载，除了覃恩信和重命令没有以诏书下达的方式实施之外，其余八项改革措施，全部以诏书的方式广告天下，开启了新政改革历程。据统计，最先下诏实施的措施是“择官长”，时间是庆历三年（1043年）10月12日；第二个实施的措施是“明黜陟”，时间是庆历三年10月28日；第三个颁布的措施是“抑侥幸”，时间是庆历三年11月19日；第四个发布的改革命令是“限职田”，时间是庆历三年11月28日；第五个颁布的措施是“精贡举”，时间是庆历四年（1044年）3月13日；第六个颁布的措施是“减徭役”，时间是庆历四年5月28日。修武备和厚农桑都属于朝廷日常必须要做的政务，也就不需要下诏颁布于天下了。
对于十条改革措施，其中的厚农桑、修武备、减徭役、精贡举、择官长等相关内容不再赘述，重点阐述一下排名第一和第二的明黜陟和抑侥幸，这才是《十事疏》中的重中之重，是真正有份量的改革措施，也是直接触动既得利益集团的两把刀子。
明黜陟，就是改革官员的升迁罢黜制度。这是针对北宋王朝庸官、冗官、贪官数量太多的弊端采取的措施。要想弄明白这项措施为何排在第一位，就要回顾一下北宋王朝文官制度中两项特别受人诟病的不合理制度，一是磨堪制度，二是荫官制度。磨勘制度，是北宋官员的一种升迁制度，文官满三年升迁一级，武官满五年升迁一次，这种制度初看之下并无问题，与如今我们国家实施的官员升迁制度并无太大差别。其实，关键一点是，北宋官员升迁仅凭为官资历，而不是凭借政绩。即使你干的再好，也不会越级提拔，你干的很差，到年头就会自动升职。想想看，这种制度下，谁还会拼死拼活干实事？大都是尸位素餐，吃喝玩乐，混吃等死。这些官员不但自己不干实事，对于像范仲淹这类以天下百姓幸福为己任的官员，一旦干点实事，造福一方，则大加嘲讽挖苦，嫉妒得要死。如果仅仅是嫉妒也就罢了，这些庸官还想尽办法不断排挤、阻扰、打击和陷害干实事的官员。然而，这些官员虽然“愚暗鄙猥”，碌碌无为，却能坐等三年一迁，只要活得时间够长，就能身居公卿之高位。而这些不干事只拿钱的肥差，都被京城官宦子弟长期霸占，虚费国家俸禄，依仗权势，欺压百姓，也不恪守本职。长此以往，“人人因循，不复奋励”。可以想见，北宋王朝的官场风气恶劣到了什么地步！
那么如何解决这个问题？范仲淹提出，今后两府的大臣，如果没有大功大善的政绩，不能特加爵命。对于没有这些特殊政绩的官员，取消超规格官职级别，只按照目前担任的本官提供相应待遇。对于地方各级官员，不再按照资历升迁，而是看政绩的大小。如果有特殊才能和做出了特殊的政绩，可以不按照磨勘制度，而进行破格提拔。对于在朝廷中任职的京官，则采取非常严格的磨勘制度加以淘汰。如果这些官宦子弟，愿意承担较为繁重的行政工作，则实施三年磨勘制度；如果愿意在京城听受差遣，则实施五年磨勘制度。这样就激励京城权贵子弟外出担任地方官，知道当官的艰难，体验百姓的疾苦，幡然悔悟者，或许会变成好官。对于其他的“内有事状猥滥，并老疾愚昧之人，不堪理民者”，另行处理。
实际上，这项制度推行的难度超出了想象，虽然仁宗以诏书的形式将该项措施公告天下，但是在新政实施的8个月时间里，几乎没有任何进展。这是因为，第一，范仲淹这条新政的核心直指北宋王朝的制度建设。而制度，是一个王朝的执政的基础。动摇制度，就相当于动摇执政之基，所以不可能推行下去。其二，这条新政得罪了绝大多数官员和权贵子弟，这些人已经结成同盟，掌握着极强的反对力量，有令不行，能奈我何？事实上，这些反对力量不但不执行新政，还联合起来耍阴谋搞掉了实施新政的人。还有一个重要的原因造成了京官子弟不愿意到地方任职的情况，那就是宋太祖将地方的各种权力全部收到中央，包括财权。地方官员都是派遣制，三年一换，除了州郡最低限度的开销，其余赋税全部收缴到中央。京官子弟在京城饱食终日、无所事事惯了，谁还会乐意到毫无油水、也无权力的地方去任职？
新政颁布期间，朝廷中有官员竟然继续进谏，还是老生常谈，要求皇帝改变官员的磨勘制度，要以才取人，以政绩取人等等。这就足以说明，“明黜陟”这条改革措施，在社会上没有形成任何影响，甚至没有影响到朝廷的官员，颁布的诏书就跟废纸一样，不得不说这是很悲哀的事情。
所谓“抑侥幸”，主要将矛头直指造成大宋王朝冗官泛滥的“荫官”制度。而“荫官”指的是凭上代功勋不通过科举考试而获得的官职，这是为了表明皇帝没有忘记老臣的功绩，而做出的收买人心的补偿行为。荫官制度并非北宋朝廷的独创，而是自古就有，最早可追溯到东汉时期，只不过北宋王朝将其发挥到了登峰造极的地步，已经泛滥成灾。在太祖太宗时代，荫官的数量和次数还很有限。为荫官泛滥负直接责任的是真宗皇帝，到了仁宗时期，更加变本加厉，冗官成了公害，徒耗国库，给天下百姓带来了沉重的赋税负担。荫官泛滥到什么程度？凡是中上级官员，他可以为本家子孙、兄弟、亲戚、朋友、门客、甚至医生无条件补官。一个在朝中担任学士以上的官员，二十年中，就可以让一家子孙二十多人担任京官。凡是遇见皇帝祭祖、祭天、过节等重大庆祝活动，皇帝还会特意赏官，以至于发展到连襁褓中的婴儿都有官衔。我们用一组数据来说明仁宗年间官员的增加数量，与范仲淹同时代的名臣包拯在一份奏疏中曾经提到，从真宗景德年间到仁宗皇祐初年，在半个世纪的时间里，中央官吏增加了一倍多，地方官吏增加了三倍有余。
针对这种情况，范仲淹等人建议，减少荫官子弟，限制荫官范围，提出各类中上层官员，必须在职年满两年以上，才可以恩荫子弟。这样可以让官员“不为苟且之政，兼抑躁动之心”，不与孤寒争路，避免轻忽郡县，减少老百姓的负担。
除了荫官制度之外，“抑侥幸”还将矛头指向了新科进士。在北宋时代，朝廷为了广纳天下贤材，使他们能够进入秘阁，博览群书，继续充实知识，做皇帝的智囊，以备大用。到了仁宗时期，对于一些新科进士，进入馆阁太过容易，往往任职刚满一年，不管水平高低直接就被提拔进馆阁，这样的人，如果学识很差，水平不够，即使身居秘阁，当皇帝的智囊，出的也是馊主意，百害而无一利。而朝廷中两府和中书省、门下省的子弟亲戚获得恩荫者，不管贤肖与否，也进入馆阁担任职务，纯属滥竽充数。因此范仲淹等人建议，进士前三名及第者，还要继续参加考试，分为五等，第一、第二等再由皇帝召试，成绩优异者提拔进馆阁。两府、两省的官员荫官的子弟，一律不准进入馆阁，并委托御史台查验后进行弹劾。如果馆阁缺员，则要求大臣们联名举荐，经过皇帝考察后再授予官职。
这条“抑侥幸”措施一出，直接影响了京官子弟的切身利益，引起了他们的强烈反弹。那些人将范仲淹、富弼等改革官员看作这辈子最大的仇敌，恨得咬牙切齿，跃跃欲试，广泛罗织罪名，必欲除之而后快。
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