开展市县空间规划改革试点，推动国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，是中央全面深化改革工作中的一项重要任务。2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，淮安是江苏入选的唯一地级市试点。
现有城市规划面临的困境
长期以来，我国城市规划中存在着“纵向”的部门垂直管理和“横向”多规并行、复杂交错的问题，在落实过程中经常遇到困难。比如同样一块地，在城乡规划中是建设用地，在国土规划中是耕地。土地性质说不清，这些地就没法用。这一共性问题，给许多地区的经济发展制造了障碍。
规划期限不对应。“十三五”规划期限到2020年，土地利用规划期限到2030年，城市总体规划到2030年或2040年，生态红线区域保护规划作为中长期规划，一般不明确规划年限。“城乡规划法和土地管理法都明确指出，国民经济和社会发展规划是城乡规划和土地利用规划的编制依据。但用短期规划指导长期规划从理论和逻辑上说不通，也给规划实践带来了困惑和矛盾。”淮安市发改委发展规划处处长单君介绍说。
规划内容重复且不一致。每个规划都是独立的，需要做完整的专题研究，但内容上又有部分重复。这不仅造成了研究资源的浪费，而且由于各个规划都可以对发展目标、规模和空间结构提出要求，使预测方法五花八门，导致“公说公有理、婆说婆有理”。空间结构和空间边界不一致，特别是城市总体规划和土地利用规划的建设用地边界，有大量的图斑不一致。“通过冲突检测，发现两规差异图斑10万多个，面积近75平方公里。”正在帮助淮安建设空间信息平台的江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任工程师周生元告诉我们。此外，发展规划的项目落地经常会跳出城市规划和土地规划的城镇控制范围，造成规划随着项目走而频繁调整，规划空间管控约束性受到较大影响。
规划依据不相同。发改委有信息中心，与测绘部门合作有国家基础地理信息平台；国土部门有国土资源信息中心，建立了以“第二次全国土地调查”为基础的地籍管理信息平台；城市规划部门有规划信息中心，拥有城市规划编制和管理的信息数据平台。《城市用地分类与规划建设用地标准》主要按照土地使用的性质进行划分，适用于城市总体规划和城市用地统计等工作。《土地利用现状分类》主要按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特质进行划分，适用于土地调查、规划、信息化管理等工作。由于分类标准和适用范围的区别，两个地类标准无论在分类体系还是表现形式上都有一定差异。
审批程序不一样。国民经济和社会发展规划，由本级人民代表大会审查和批准。土地利用规划和城市总体规划，由上级政府乃至国务院审批。环境保护规划，由本级政府批准实施，经原审批机关同意后，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改规划。
找准“多规合一”的发力点
“多规合一”是在现行规划编制、审批和管理体制下，通过对规划内容、规划体系和管理制度的优化，解决规划各行其是导致的困局。实施“多规合一”，落实改革举措，关键是协调好需求与供给、政府与市场两大关系。
规划内容的重整。让各规划衔接起来，按照主体功能区规划确定的优化和重点（城市化地区）、限制（农产品主产区和重点生态功能区）区域谋划本地发展，所有规划都遵循这个标准。对于重点生态功能区，以优质生态环境吸引人力和资本要素，限制空间开发规模和污染企业，达到保护发展生命线的目的。“多规合一”过程中需要重新研究人口和用地规模的预测算方法，将可能的不同规模人口作为假设条件，综合集成经济需求（就业岗位）法、房地产存量法、环境容量法等不同算法，得出在不同规模人口条件下的用地规模需求，使各规划的人口、经济、用地等规模目标相协调，区域定性和定量目标相一致。
规划体系的重构。依据现有法律，不增设独立于四类规划之外的新规划，仍形成以一个总体规划领衔、其它各类空间规划和部门规划为支撑、近期建设规划为基础的规划体系，将“多规合一”形成的市县发展总体规划，纳入发展规划系列。单君说：“市县发展总体规划分为两部分，一部分是依据主体功能区制定的空间发展战略，规划年限可以到2030年，甚至2040年或更长远时期，可以作为城乡规划、土地利用规划等规划的制订依据。另一部分是五年发展规划纲要，制定到2020年经济社会活动的目标、建设重点和空间，依据纲要制定各项近期建设开发规划。”这样，国民经济社会发展规划中长期部分对应城乡、国土中长期规划，五年规划部分对应城乡、国土近期建设规划，长期可以约束短期，短期不能作为中长期的依据，但可以反馈和完善中长期的内容。
管理制度的改革。淮安市在试点过程中，向国家部委提出了推行规划编制、审批、实施“三权分离”规划管理体制改革的建议。规划编制方面，剥离现有规划主管部门规划编制职能，建立规划编制的组织协调机构，由其聘请第三方独立机构负责规划编制工作并邀请利益相关者参与。规划审批方面，探索建立规划委员会审议制度，规划须经规划委员会和上级人民政府审查通过后，提交人民大表大会审批实施。规划实施方面，规划管理部门只作为执行者，负责规划实施。单君还提到，要进一步推动公众参与，将市场、公众、社区作为平衡政府规划编制权力的制约力量。
形成“一张蓝图”的新格局
淮安在落实主体功能分区的基础上，划定城镇空间、农业空间、生态空间，强化与城市开发边界、基本农田保护红线、生态红线的衔接对应，形成了“一张蓝图”的新格局，对助推城乡发展、转变政府职能起到了积极作用。
淮安在摸清城乡资源、环境、空间条件等基础上，创新性地提出生态控制线，划出城市开发边界，明确城市绿道、农田等边界坐标，实现了城乡规划管理的全覆盖。这一规划明确了发展底线，避免城市“摊大饼”式扩张，奠定了集约节约发展的基础。同时，将“多规合一”试点工作中取得的成果——“强化空间管控和优化全域开放格局”写入市“十三五”规划当中，这种创新做法促进了健康有序的空间开发与保护格局的形成，筑牢了淮安苏北重要中心城市的空间基础。
过去淮安在招商中存在招来一个符合产业规划的项目，却发现不符合环保要求；招商的工业项目已签约，才发现选址地点还是农业用地等现象。现在有“多规合一”的指导，项目的落地、选址可以一目了然。在淮安市规划局，记者看到了由多个规划叠加而成的“多规合一”空间信息平台。“通过这个平台，规划、国土、环保等多个部门可以对项目同时预审，对不符合要求的项目，从招商环节起就‘一票否决’，不仅效率大幅提高，也彻底避免了‘规划打架’现象。”淮安市规划局局长万旭东介绍说。
淮安以信息化手段搭建“多规合一”综合管理平台，对发改、规划、国土等部门审批流程进行再造，打破部门藩篱，显著提高了城市管理效率。变过去串联式审批为并联式审批，由被动式服务转变为主动式服务，由“1对N”转变为“N对1”，由多环节多层次转变为扁平化高效率，有力推动管理型政府向服务型政府的转变。淮安市规划局规划管理处处长宋伟说：“多规合一表面上是规划的合一，本质是职能的合一。”淮安成立“多规合一”试点工作推进领导小组，定期召开协调会，统筹协调解决试点过程中的重大问题，实现了部门间由“各敲各的锣”向“共绘一张图”转变。
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