文_李晓丽
2016年1月1日，新修订的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《新条例》）正式施行。与2003年颁布的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《旧条例》）相比，《新条例》的一个突出特点是强调“纪法分开”“纪在法前”，由此必然会带来现有的《新条例》与刑法等法律法规如何衔接的问题，即“纪法衔接”。在新形势下，如何认识和适用这一执纪监督原则，很多纪律检查干部都十分关注。
什么是“纪法衔接”
所谓“纪法衔接”，可以从两个层面来理解。
制度层面。即纪律和法律在内容的具体规定上应保持衔接。这种衔接体现在内容上存在交集。比如，按照《新条例》第6条规定，党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予处分的，都是违纪行为，都必须受到追究。而根据《中华人民共和国刑法》第13条规定，一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，除情节显著轻微危害不大的以外，都是犯罪。由于纪律和法律调整范围的差异性，纪律是对党员的约束性规范，体现了对党员更高的道德标准和要求，从刑法的角度来审视党员的某个行为可能不构成犯罪，但不能排除该行为构成违纪，仍必须对其追究纪律责任。因此，就党员的行为而言，如果构成犯罪，则一定构成违纪，但党员构成违纪的行为未必都构成犯罪。我们探讨纪法衔接问题，是针对党员既构成违纪同时又构成犯罪的行为而言。
操作层面。即违纪行为处理与违法行为处理之间应保持衔接。在具体操作上，二者不可相互替代，既不能以纪律追究代替法律追究，也不能以法律追究代替纪律追究。纪法衔接具体是指对于党员根据党内法规规定构成违纪、根据法律法规规定构成违法的行为，分别由纪律检查机关或相关党组织与司法机关通过移送材料等相互支持配合的方式先后对其进行纪律追究和法律追究的过程。这里的“纪”，主要是指对违犯党的纪律行为的处理即党纪处理，比如对党员向组织隐瞒个人有关重大事项等违反组织纪律的行为给予党内警告处分；这里的“法”，是指对违法行为的处理，主要是指对刑事违法行为的处理，即刑事责任追究。比如对党员领导干部利用职务上的便利收受他人贿赂等犯罪行为判处有期徒刑2年。所谓纪法衔接，也就是党纪处理和刑事责任追究之间的衔接。应当注意的是，这里的对违法行为的处理并不包括对一般违法行为的处理。之所以作出这样的限定，是立足于现实中我们通常所说的“纪”在“法”前、违“法”由破“纪”开始，其中的“法”是特定之法，即刑法，在刑法意义上的违法就是犯罪。我们通常说违纪轻于违法，违法必定构成违纪，违反的当是刑法，而不是一切意义上的法，因为有的一般违法行为未必构成违纪。比如，党员驾驶机动车行驶时未系安全带，就违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第51条的规定，虽然其行为也构成违法，但此类违法并不构成违纪。很多违反行政法的情形都属于此类情况。也就是说，刑事违法行为之外的其他违法行为不一定都构成违纪。这是在理解纪法衔接时应该注意和把握的。
“纪法衔接”的两种类型
纪法衔接问题一直备受党的中央组织重视。关于如何实行纪法衔接，早在《旧条例》出台之前就提出了相关意见。基于纪律检查机关和司法机关都有受理举报的职能，党员违法犯罪的案件，有的是由纪律检查机关开始查处的，有的是由法院、检察院、公安机关开始查处的，为了及时、严肃地使那些违法犯罪的党员依纪依法受到党纪和法律的追究，切实加强纪律检查机关和司法机关的沟通和协作，1989年9月，中纪委联合最高人民法院、最高人民检察院和公安部印发了《关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件材料的通知》，要求纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件材料，为实现纪法之间的有机衔接提供了基本遵循。2015年1月，中央办公厅就此类问题亦专门发文进一步提出有关要求。
根据《新条例》和相关党内法规规定，纪法衔接具体可分为两种类型。
第一类是党纪处理在司法处理之前，简称“纪在法前”，主要发生于纪律检查机关先行立案查处的党员违纪违法案件。具体表现为，对此类案件处理，由纪检机关先给予党纪处分，然后再将案件材料移送司法机关，由司法机关依法追究刑事责任。
第二类是党纪处理在司法处理之后，简称“纪在法后”。具体表现可分为两种情况：一是纪检机关对自己先行立案的党员涉嫌犯罪案件不是先作党纪处理，而是先移送司法机关，待司法机关作出生效判决后再给予党纪处分。二是司法机关对先行立案查处的党员违纪违法案件处理后，将有关案件材料移送给有关纪律检查机关，由纪律检查机关直接依据司法机关处理结论给予党纪处分。“纪在法前”或“纪在法后”都属于纪法衔接的具体表现形式，但从社会效果来看，“纪在法后”不如“纪在法前”更利于体现纪律的严肃性。比如，曾有个别地方由于纪律检查机关不掌握司法机关的案件查处情况，在司法机关作出判决相当长时间后才对犯罪的党员给予党纪处分，以至于出现了有人被判刑入狱后宣称自己仍是党员并要求过组织生活的闹剧，造成了很不好的影响。为了防止此类问题发生，维护党纪国法的严肃性和权威性，一方面必须明确纪检机关与检察机关、审判机关和公安机关对案件和案件线索相互通报和移送的义务；另一方面必须强调，纪检机关办理案件过程中，凡需要移送司法机关处理的，应当尽可能作出党纪处分后再移送，对于疑难复杂案件，也可先移送司法机关，但至迟应在司法机关作出裁判之前即给予党纪处分。通过尽可能地实现“纪在法前”，确保执纪取得好的效果。同时，对于“纪在法后”的情形，要尽可能缩短司法处理和党纪处分之间的“时间差”。纪律检查机关要与有关司法机关建立协作机制，确保司法机关在办案过程中主动查清犯罪嫌疑人的政治面貌（是否党员），并将犯罪嫌疑人是党员的案件材料及时移送有关纪律检查机关处理。
“纪法衔接”的保障机制
保障纪法衔接，是落实全面从严治党的有力举措，必须守纪律讲规矩。为此，《新条例》明确规定了有关纪律要求。一是强调把纪律挺在前面，抓早抓小。维护党纪的严肃性，把纪律挺在前面，是贯彻全面从严治党要求的基本途径。因此，保障纪法衔接必须把从严治党、纪律挺在前面作为基础和前提。《新条例》第4条明确规定了党的纪律处分工作必须坚持的几条原则，其中第一条就是党要管党、从严治党，并提出把纪律挺在前面的要求。二是强调追究执纪不力者的责任。根据《新条例》第115条规定，党员被依法判处刑罚后，党组织不按照规定给予党纪处分，对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。三是强调追究不正确履职者的责任。根据《新条例》第125条规定，在党的纪律检查工作中，不履行或者不正确履行职责，造成损失或者不良影响的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。比如应该移送司法机关而不移送司法机关处理的就应当属于不正确履行职责的情形。此外，根据有关中央文件规定，纪律检查机关与审判、检察、公安机关各相关单位在查办案件工作中违反协作配合规定或者违反办案纪律，并造成严重后果的，按照规定对相关责任人员给予组织处理或者纪律处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。其中显然包括了对纪法衔接落实不力的情形。从具体内容来看，《新条例》从两个方面明确了纪法衔接的保障机制。
党纪处分在前的纪法衔接保障机制。为确保纪法衔接落实到位，在党纪处分在前的情形下，必须把《新条例》第30条的要求切实落到实处，即党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理。这里涉及的问题是，对涉嫌违法犯罪的党员如何追究党纪责任？根据《新条例》第133条的规定，《新条例》采取“从旧兼从轻”的适用原则，如果行为发生在《旧条例》适用期，即2003年12月31日至2015年12月31日之间，由于《旧条例》对涉嫌违法犯罪类型的具体行为也作出了具体规定，直接适用相关条款即可，应该说这不成问题。但在《新条例》施行条件下，由于违法犯罪相关条款已经被删除，那么，对涉嫌违法犯罪的党员如何适用条款追究其党纪责任？这不能不说是个新的课题。笔者认为，解决这一问题，关键在于如何理解和适用《新条例》第27条的规定，同时也涉及《新条例》第28条的理解和适用问题。从规定的内容来看，《新条例》第27条、第28条都是对刑法规定的行为的党纪处分规定，其区别在于，第27条规定的行为涉嫌犯罪，而第28条规定的行为则不涉及犯罪。从刑法规定的行为看，截至《中华人民共和国刑法修正案（九）》出台，刑法涉及的罪名440个左右，这些罪名涉及的行为都应该属于刑法规定的行为，但具体又可分为两种情况：一是罪名所涉及的行为一旦实施即构成犯罪，比如故意杀人罪、抢劫罪等；二是罪名所涉及的行为虽然实施但必须达到一定严重程度才构成犯罪，比如贪污罪、受贿罪等。在纪律审查工作中如果涉及是前者，那么无疑应当根据《新条例》第27条的规定给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分；如果涉及是后者，则应当区分情况分别适用《新条例》第27条或者第28条。其中，涉嫌犯罪的，适用第27条，不涉及犯罪的，适用第28条。如何判断是否涉嫌犯罪，主要依据应当是司法机关的立案标准，具体包括《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》等。
应当指出的是，对于涉嫌犯罪的党员给予党纪处分，最低应当给予撤销党内职务处分，最高则应给予开除党籍处分。为保持纪法衔接，一般情况下应当首先考虑给予开除党籍处分；情节较轻的，可考虑给予留党察看处分；只有对于给予留党察看仍显过重的时候才能考虑给予撤销党内职务处分。但是，在考虑可以给予撤销党内职务处分，但该党员没有担任党内职务的，不能按照《新条例》第10条第2款的规定给予党内严重警告处分，而以给予留党察看处分为宜。对于有不涉及犯罪的刑法规定的行为的党员，根据情节不同，最低给予警告处分，最高可以给予开除党籍处分。在适用条款的具体操作上，可在处分决定书中对党员违反刑法规定的行为进行具体表述，指明该行为违反了刑法的什么规定，是否涉嫌犯罪。对涉嫌犯罪的直接点出涉嫌犯罪，并根据《新条例》第27条给予相应的纪律处分；对不涉及犯罪的，在点出其行为属于刑法规定的行为之后，可不对是否涉及犯罪下结论，直接适用《新条例》第28条的规定给予适当的纪律处分。
刑事责任追究在前的纪法衔接保障机制。刑事责任追究，也可称为刑事追究，主要包括以下几种情形：一是人民检察院依法作出罪微不起诉的决定；二是人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚；三是人民法院判处刑罚。刑事责任追究在前是指司法机关对涉嫌犯罪的党员作出了判决、决定或者裁定之后，将有关案件材料移交给有关党组织（主要是纪检机关）追究党纪责任的情形。根据《新条例》第34条第1款的规定，党员依法受到刑事责任追究的，党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节，依照《新条例》规定给予党纪处分或者组织处理。具体可以分为以下几种情形：一是根据《新条例》第32条第1款的规定，党员犯罪情节轻微，人民检察院依法作出不起诉决定的，或者人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。二是根据《新条例》第32条第2款的规定，党员犯罪被单处罚金的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。三是根据《新条例》第33条的规定，党员因故意犯罪被依法判处刑法规定的主刑（含宣告缓刑）或被处剥夺政治权利的，或者因过失犯罪被依法判处三年以上（不含三年）有期徒刑的犯罪的，应当给予开除党籍处分。四是根据《新条例》第33条第2款的规定，党员因过失犯罪被判处三年以下（含三年）有期徒刑或者被判处管制、拘役的，一般应当开除党籍。对于个别可以不开除党籍的，应当对照处分党员批准权限的规定，报请再上一级党组织批准。
应当注意的是，根据《新条例》第37条规定，违纪党员在党组织作出处分决定前死亡，或者在死亡之后发现其曾有严重违纪行为，对于应当给予开除党籍处分的，开除其党籍；对于应当给予留党察看以下（含留党察看）处分的，作出书面结论，不再给予党纪处分。因此，对于涉嫌犯罪被司法机关追究刑事责任过程中死亡的党员，虽然未被刑事责任追究，但根据该党员涉嫌犯罪的性质和情节应当给予开除党籍处分的，司法机关应当将有关案件材料移送有关党组织，由有关党组织给予开除党籍处分。
（作者：北京联合大学应用文理学院副处长）（责任编辑 石伟）
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