立足边境实际，完善差别化用地政策学术资讯

立足边境实际，完善差别化用地政策

——边境土地利用及土地政策创新学术研讨会综述

来源： 中国国土资源报 作者：石钖

边境是我国推进“一带一路”建设的重要战略支撑区和国际竞相渗透的敏感区域，如何在确保边境国土安全的基础上高效利用边境土地，成为当前值得探讨的问题。近日，由广西土地学会、广西国土资源规划院和广西师范学院联合举办的边境土地利用及土地政策创新学术研讨会在广西南宁市举行，来自中国土地学会、广西、新疆、云南、辽宁、甘肃70余名专家学者及论文作者齐聚一堂，对边境土地利用管理、土地利用政策、土地安全评价等内容进行深度探讨。

促进边境地区人口集聚

“只有留住了人，国土才能安全，国境才能稳固。”广西防城港市政协研究室主任谭秋贤在边境地区实地调研时发现一个很现实的问题，虽然从整体上看，广西边境地区户籍人口仍在缓慢增加，但实际居住的人口却在逐渐减少。越来越多的边境居民特别是年轻居民，长期举家外出务工。一些经济落后的边境一线村庄更是留不住人。在实地调研的83个一线行政村中，常住人口比户籍人口少1/5以上，部分不靠近市区（点）、口岸的边境村，平时很少看到年轻劳动力。

国家、自治区针对边境地区的发展出台了许多优惠政策，如《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》提出，为支持稳边安边兴边，鼓励边境地区群众搬迁安置到距边境0~3公里范围，应对沿边0~3公里的土地实施差别化的特殊用地支持政策。目前，我国尚未出台针对边境土地的特殊政策。广西各边境沿线地区执行的仍是国家、自治区统一的土地管理政策，边境居民或企业在边境沿线建房按照与内陆相同的规定执行。专家建议，为了大力支持边境地区发展沿边经济和边境贸易，促进边境人口稳定增长，应尽快出台有利于促进边境沿线人口稳定增长和促进沿边开发的特殊用地政策。

对此，广西师范学院国土资源与测绘学院院长陆汝成提出两个层次的边境土地政策创新建议：一个是基于国家层面的建议，包括集成边境土地政策、编制边境国土规划、倾斜边境用地指标、出台战略耕地政策等；另一个是基于广西层面的建议，包括编制土地储备规划、加大边境耕地保护、增加边境土地供给、倾斜边境用地政策等。谭秋贤则建议积极出台符合边境经济社会发展实际的土地管理政策，如：赋予边境地区党委政府盘活现有闲置土地的更大权力等等，从而更好地促进边境一线村镇（屯）的人口集聚。

降低边境企业用地成本

边境产业园区在引领边境经济快速发展、稳定生活、维护边境国土安全方面发挥着积极作用。

广西国土资源规划院工程师雷征调研后指出，目前广西边境产业园区企业用地存在以下问题：一方面，工业用地价格与税费给企业带来较大资金压力。另一方面，企业用地报批报建程序繁杂，审查耗时很长。此外，企业用地盘活机制或退出机制不完善。目前不少边境企业处于停产或亏损状态，但由于沿边保税港区封闭运行、工业用地退出机制不完善，生产经营困难的企业转型或退出困难，后续发展严重受阻。对此，雷征建议从五方面着手来解决上述问题：合理降低工业用地出让最低价标准，鼓励发展新兴产业；创新土地供应方式，减轻企业土地成本；研究实施各项税收优惠政策，减轻企业税负压力；进一步简化、优化产业园区用地审批服务流程；加快盘活处置各类低效闲置产业用地。

位于我国和哈萨克斯坦边境的霍尔果斯口岸，是我国境内“丝绸之路经济带”的最前沿，也是上合组织范围内的一个典型区域合作示范区。目前在霍尔果斯口岸建立的边境合作中心是世界上首个跨境自由贸易和投资合作区。与会专家认为，在霍尔果斯实施的一些特殊政策有必要在其他边境地区陆续实施。

新疆维吾尔自治区国土资源规划研究院地政研究中心副主任姚国强在研究中指出，霍尔果斯经济开发区得到了一些特殊的土地支持政策，包括：保障经济开发区建设用地需求，对开发区土地利用计划指标给予适当的倾斜；根据经济开发区的发展需求，可由新疆维吾尔自治区和单独划出用地计划指标；新引进的项目或者是基础设施建设，利用戈壁荒原等未开发土地的，可以免交土地出让金和新增有偿使用费。改革商业用地政策，切实减轻企业用地成本，对新增商业用地实行弹性化出让政策；根据企业的用地计划，从10年到40年设置不同年限档位供企业进行选择；推进项目用地带方案出让政策，帮助用地单位及时掌握土地利用指标和科学规划；进一步拓宽企业发展能力，支持经济开发区内企业盘活土地资本，企业取得的土地使用权可以在法律允许的范围内进行转让和出租，也可以将土地作为资产吸引合作伙伴；某些政策允许“先行先试”。

边境土地研究亟待加强

关于边境土地的相关研究，国家自然科学基金早有立项，一些研究目前已取得成果。

陆汝成等专家运用熵权法和物元模型，研究广西边境地区2000年~2014年土地安全状况后认为：人均GDP、有效灌溉率、农业机械化水平、森林覆盖率对提升边境地区土地安全水平有重要贡献；在研究期内，人均耕地面积、单位耕地面积粮食产量、单位耕地面积化肥施用量、土地后备资源率、经济密度、边境贸易建设用地弹性、城镇化率这7项指标一直处于“较不安全”或“不安全”的低等级水平。其中，单位耕地面积化肥施用量、土地后备资源率略有恶化，说明边境地区土地安全主要限制因素是耕地数量小且质量低、农业生产方式落后、土地后备资源量不足、土地利用粗放、经济社会发展水平低。还有专家采用土地利用转移矩阵、土地利用强度、景观指数等数学模型，对边境地区一些市县土地利用变化及景观格局进行了研究，并取得了初步成果。

与会专家提出，边境土地研究亟待进一步加强。广西国土资源规划院工程师石莹分析发现，目前我国边境土地的研究仍存在五大不足：现有研究只是关注了规划某一方面的问题，缺少系统的整合并形成一套完善的针对边境地区地缘区位特殊性的规划编制方法体系；把边境地区土地利用变化驱动因素概括为自然、政策以及经济发展三个方面，研究不够具体，且缺少驱动因素内部相互影响的相关研究；目前国内外已构建了更精确的土地利用变化模拟模型，但用于模拟边境地区土地利用变化的模型却没有得到及时更新；边境地区土地评价体系仍不完善，如在集约评价方面，目前采用的是国土资源部印发的统一技术规程，由于没有根据边境地区的特点构建评价指标体系或对规程进行适当的修正，评价结果偏离边境地区的实际情况；缺少针对边境社会特点的耕地保护创新机制研究。对此，专家建议，广西边境土地利用需要建立系统的边境土地政策，编制适应边境的国土资源规划，加强建设用地储备，供应所需用地指标。

来源：中国土地学会

原文链接：http://www.zgtdxh.org.cn/xwdt/201801/t20180115_1736956.htm

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