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生态建设与耕地保护“争地”难题如何解?

2019.03.20

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      生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计,作为生态文明建设的载体,生态用地的重要性不言而喻。随着生态文明理念更加深入人心,生态用地的“存在感”越来越强。

      然而,在生态文明建设过程中,一些地方不同程度存在违法违规占用耕地甚至是永久基本农田的问题,出现生态用地“进”、耕地“退”,生态文明建设与耕地“争地”的现象。主要表现为:破坏耕地开挖人工湖泊或进行湿地建设,一些地方一边填塘造地,一边又以生态文明建设为名挖田造湖造林;占用耕地建设城镇生态公园、休闲广场和开展景观绿化等,景观绿化、生态农业、休闲旅游等生态项目占用耕地情况尤为突出;政府主导的造林绿化工程大量占用耕地,一些地方为规避农用地转用和土地征收审批,从集体经济组织流转土地,变更调查中不按照林地或绿化用地变更,造成耕地隐性流失。

        实际上,在一些地方,建设用地与耕地保护的矛盾已经不像前些年那样突出,生态建设与耕地保护特别是永久基本农田保护的矛盾反而开始成为最为突出的矛盾之一。

        一方面是生态建设硬指标及由此带来的生态用地强劲需求,另一方面是永久基本农田保护硬任务。在自然资源统一监管背景下,如何破解“争地”难题?

        首先,统筹考虑山水林田湖草保护治理。从更大国土空间、更高站位,统筹划分城镇用地空间、生态用地空间和农业用地空间,严格永久基本农田、生态保护和城镇开发边界三条控制线,科学确定永久基本农田保护面积及森林覆盖率、河湖水面率等指标,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理,避免“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”,出现顾此失彼的情况。

        其次,充分发挥一般耕地和其他农用地的生态功能。在不用于非农建设、不破坏耕作层的前提下,在永久基本农田保护范围以外的生态资源优势积聚区、生态防护隔离区和生态环境修复区等限定区域,按照“藏粮于地”要求,探索土壤修复和地力养护的科学方法,适度调整种植结构,发展现代化观光农业、生态农业,实现山水林田湖草有机结合,构成生态多样性,进一步发挥生态涵养、自然休憩等复合功能,提升自然生态系统稳定性和生态服务功能。此外,土地整治是提升耕地质量和生态服务能力的重要手段,一些地方试点开展的生态土地整治值得推广。

        再次,探索构建生态用地市场。《生态文明体制改革总体方案》提出,“ 自然生态是有价值的,保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程,就是保护和发展生产力,就应得到合理回报和经济补偿”。在明确生态用地概念、范围、保护、审批相关政策的基础上,探索构建生态用地市场,使社会资本、交易主体获得入场的机会,有助于解决生态用地市场发育滞后、社会参与度不足等问题。退一步讲,即便在必要时,将生态用地转换为建设用地等,市场形成的生态用地使用价格,会让政府和企业精确评价改变土地用途的机会成本,克制扩张建设用地的冲动,提高建设用地使用效率,有利于促进土地利用经济效益与生态环境效益之间的协调。

土地观察

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