赴台湾学习考察养老服务业的情况报告

    根据省老龄办的工作安排，为积极探索养老服务业发展的有效途径，应台湾台北市华恩慈善基金会的邀请，省老年学会组织省老龄办、省民政厅机关和贵阳、遵义、铜仁、黔南、黔东南、黔西南6个市(州)、道真、云岩、南明3个县（区）老龄办有关负责人共12人于6月19日至26日赴美丽的宝岛台湾学习考察养老服务业。我们通过实地参观养老机构感受到了人性化服务的孝道理念，通过访谈交流感受到了养老机构多元化融合服务的运行机制，通过观看影像资料感受到了外籍来台老年人养老的特殊模式。直面台湾的养老服务业给我们学习之旅留下了难以忘怀的温馨记忆，也给予我们良多的思考和启迪。现将考察情况报告如下：
    一、台湾养老服务业概况
    按照世界卫生组织关于65岁以上老年人占总人口7%的测算标准，台湾地区于1993年进入老龄化社会。据有关部门预测，到2025年，台湾老年人口将占总人口的20%以上。在老年型社会里，如何使老年人维持尊严和有保障的生活，成为台湾整个社会包括老人本身、家庭、民间组织和政府共同关注的焦点。为此，近十几年来，台湾当局以经济安全、健康维护、生活照料三大规划方向为主轴，对养老服务作出了一系列政策安排，构建起一个社区照顾和机构安养并重的养老服务体系。
    （一）经济安全方面
    台湾自上世纪五十年代开始建立社会保险制度，经过几十年的努力，已形成以劳工保险、农民保险和国民年金制度为主干的社会保险网。近年来，出于对老年人中困难群体的特殊考虑，先后实行了以下三项津贴制度：
    1、中低收入老人生活津贴。发放对象为年满65岁及以上，生活困苦或子女无力扶养，且未由政府收容安置的老人。发放标准主要参照家庭人均收入水平。凡在最低生活保障标准1.5倍以下者，每人每月发给津贴6000元（台币，人民币与其汇率现为1:4.7，下同）；在1.5倍以上2.5倍以下者，每人每月发给3000元。
    2、中低收入失能老人特别照顾津贴。核发对象为经市、县主管机关指定或委托的评估组织评定为重度失能，已领取中低收入老人生活津贴，但未接受政府提供的机构安养和日间照料的老人。目的在于弥补此类家庭因照料失能老人而增加的经济支出。补贴标准为每人每月5000元。
3、原住民敬老生活津贴。原住民是台湾社会中相对弱势的族群。为了体现对这一族群的特别关爱，从2002年起实施了对原住民中55至65岁未领取养老金的相应人员实施补贴制度。
    （二）健康维护方面
    台湾的全民健康保险制度是较为完善的。在此基础上，近年来，台湾又针对老年人健康保护问题，采取了三项重要的优惠措施：
    1、老年人预防保健服务制度。根据2007年1月31日修订颁布的《老人福利法》第21条的规定，台湾地方各级政府主管机关应定期举行老人健康体检及保健服务，并依据体检结果和老人意愿，提供追踪服务。2007年7月31日，台湾有关部门下发《老人健康检查保健服务及追踪服务准则》，将这项工作进一步细化。
    2、中低收入老人安装假牙补助制度。据台湾有关部门调查估算，全台65岁以上老人全口无牙比例高达21.5%。由于假牙费用属健康保险不予给付项目，为减轻老年人经济负担，台湾地区于2008年12月31日公布《中低收入老人补助装置假牙实施计划》，从2009年度起，由财政转移支付，为中低收入老人及由政府全额补助安置的老人中经医院评估确需安装活动假牙者，按其假牙类别，提供每人最高1.5万元至4万元补助。
    3、中低收入老人重病住院看护补助。这一项目是为公费入住福利机构的低收入老年人专设的。凡这部分老人因重病住院即可申请获得每人每日最高1800元，每年最高21.6万元的护理补助费。
    （三）生活照料方面
    台湾于2007年4月31日公布的《长期照顾十年计划》，将日常生活需他人协助的下列四类失能者列为长期照料服务的重点对象：一是65岁以上老人、二是55岁以上山地原住民、三是50岁以上身心障碍者（失智、失能）、四是工具性日常生活功能（IADL）受限且独居的老人。对这部分老人所需服务项目，按失能程度分为轻、中、重度三级，并根据失能者家庭经济状况提供标准不一的补助。家庭总收入在最低生活保障标准1.5倍以下者，全额补助；家庭总收入在最低生活标准1.5倍以上2.5倍以下者，补助90%；一般户补助60%。
    长期照料服务内容包括居家护理、日间照料、营养餐饮、辅具购买和租借、入住护理机构，及居家环境改造等。凡有需求的老人，自行向所在市县长期照料管理中心提出申请，经评估符合资格者，即可享受居家、社区或机构多样化、个性化的长期服务。
    ——居家及社区式服务
    1、上门服务。台湾自2002年6月1日起，对认定的四类失能人士，普遍核发居家服务补助。轻度失能者每月最高补助25小时服务时间，中度失能者补助50小时，重度失能者补助90小时。同时，由政府出资，民间机构举办，开展居家照护知识培训。目前，累计培训66346名照护服务员，并有22357人获得相关的技能鉴定合格证。
    2、日间照料。日间照料是指应失能老人的意愿，定期或不定期地往返日间照顾中心，接受个性化照顾服务、康复运动、咨询服务等。这项工作，由各地政府结合当地民间资源实际正在起步之中。
    3、营养配餐。从2008年起，台湾将向失能老人提供营养餐饮，列入“长期照顾十年计划”内容开始推进。各县市政府最高补助中低收入失能老人每人每餐50元，由服务提供单位送餐上门，既可以解决老人做饭难问题，又让老人接触外界社会，获得情绪支持。
    4、辅具购买租借及居住环境改造。对于有需求且经评估合格的失能老人购买、租借辅助用具，以及按无障碍标准改造住宅者，台湾地方政府给予10年内每人最高10万元的补助。经评估有特殊需要者，还可个案处理，提高补助额度。
    目前，台湾有17个县市实施了重度失能老人交通补助制度，每人每月往返4趟，每趟最高补助190元，以帮助解决就医困难。还有3个县市开办了家庭病床，由照护服务员在失能老人住所内提供护理服务，或协助老人参与社区活动。
    ——机构照料
    台湾对养老机构的发展，实施扶持与监管并重的方针。主要的扶持措施有：（1）有关部门自1989年起，每年安排专项经费，用于补助民间力量积极兴办养老机构，为这部分机构增添设施设备和开展护理培训提供经费支持。（2）为加强政府与养老机构间的沟通联系，每年举办老年福利机构联席会议，由部门召集，公私立养老机构代表和地方政府代表共同出席。 （3）安排专款，资助民间机构举办各种研讨、培训和联谊活动。主要的监管措施：（1）考核评定。按照台湾《老人福利法》第37条规定，主管机关应对机构进行辅导、监督、检查、评鉴和奖励。台为此专门制定了《老人福利机构辅导查核表》，责成县市政府据此每年对机构至少检查一次，并按季度将查核情况上报。（2）严格执法。凡未经批准设立的养老机构一律依法查实情况后予以取缔。对于已停（歇）业的机构，即使是招牌，也必须拆除，否则报请主管机关予以强制拆除。如发现有新开业的未注册登记的养老机构，除依据《老人福利法》第45条规定处理外，还须将查实的情况报税务主管部门，追究违规营业，逃漏税收的法律责任。地方政府在这方面的监管成效，列入每年的社会福利绩效考核内容。（3）规范协议文本。为保护机构入住老人的权益，台湾自2005年7月试行统一格式的《养护（长期照护）定型化契约范本》，并于次年征求各方意见后进行修订，正式实行。（4）加强安全防范。按照灾害防救委员会公布的《公共安全管理白皮书》的要求，地方政府主管部门负责对养老机构的防火避难设施及安全操作规程，进行经常性的检查考核，并将情况每季度填报上级部门。
    ——实施社区照顾关怀点计划
    为了发挥社区在养老服务中的自助互助功能，台湾从2005年开始推行《建立社区照顾关怀据点计划》，经过几年努力，全台已设点1988个。这些社区关怀照顾点，通常由政府财政出资补助，社会团体参与设置，当地居民担任义工，主要功能包括关怀访问、电话请安及咨询、餐饮服务、中介服务以及举办有利于老年人身心健康的活动等。
    ——开展失智症老人多元服务试点
    鉴于近年来失智症患者（老年痴呆症）日益增多，问题凸现，为寻求切合实际的服务模式，台自2007年1月1日起，推出为期3年的“失智症老人机构专区照料和专业看护所建设试验计划”，鼓励民间组织参与，开展专门课题训练和专业研讨，试办失智症老人照料专门机构（专区）。目前，已先后有中华文化社会福利基金会和基督教、天主教组织投入试验工作。在试验期满后，有关部门将对工作成效、服务成本、补助标准等进行评估，为出台相关政策作准备。
    ——强化以独居老人关爱为重点的老年人保护工作
    台湾《老人福利法》于1997年增设老人保护专章，2007年修订时又增加了相关公务人员应履行通报责任的规定，并要求市、县政府在保护老人权益方面应整合警政、卫生、社政、民政及民间力量，定期召开专题联席会议，强化保护网络。同时，采取了以下措施：
    1、设立专门窗口，整合资源。各市、县均开设了“老人保护”专门服务窗口，及时掌握相关资讯和服务资源，落实老年人安养服务。
    2、加强独居老人关爱工作。经评估确认，目前登记在册，重点关怀的独居老人共有48664人，其中中低收入者12853人，菜民6489人，一般户老人29322人。对这部分老人除政府部门提供相应的生活照料服务、紧急救援连线外，发挥民间组织作用，开展个性化的关怀服务。
    3、提供紧急救援服务。台湾独居老人安全网的建设，目前主要通过医疗系统的生命救援连线、消防或警察系统的警民连线与呼救警铃、民间团体承办等三种方式进行。
    4、开展失踪老人追寻工作。2000年起，台湾采取行政部门与民间团体合作的方式，成立了“失踪老人协寻中心”，通过教育宣传、配套预防走失手链、发布协寻通报、追踪比对等综合手段，并借助警方、社区和媒体传播的力量，协助家属寻找失踪老人。
    ——开设咨询服务热线
    台湾目前分北、中、南三区设立了老年人事务咨询服务中心，并于2002年5月3日开通了统一号码为800—228585的“老朋友专线”，形成了老年问题的咨询服务网络。三个中心均接受政府资助，分别由财团法人天主教会台北教区、天主教晓明社会福利基金会、天主教圣母无原罪方济传教修女会承办。中心一般由对老年人心理、护理、保健、环境适应、人际关系及福利救助政策有丰富学识经验的社会人士和专家学者主持，通过电话接访、面谈、函件往来、慰问探视及举办讲座等多种形式，为老人、老人家庭及老年人团体提供咨询服务，协助指导和解决涉及老年人权益的各种事务。
    ——组织开展老年文化教育活动
    一是举办老年学校（长青学苑），课程要求兼具益智性、教育性、欣赏性和运动性，形式丰富，充满活力。老年学校一般由民间团体兴办，政府提供经费补助。 二是开办老年文康活动中心，为老年人提供休闲娱乐、文艺体育、技艺培训及联谊服务，同时开辟日间照料、营养餐饮、居家服务支援等项目。目前全台有这样的活动中心317所。三是开展老年文化休闲巡回服务，为交通不便、信息闭塞的偏远山区老人提供精神食粮。具体做法是，由“内政部”补助市县购置多功能“大蓬车”，组织民间团体积极参与，深入社区开展多元化的服务活动。目前已有18个市县开展这项活动，“大蓬车”所到之处，受到居民尤其是老年人的普遍欢迎。四是资助民间开展老年文化活动。
    此外，台湾还有一项很有特色的活动，即组织“届龄退休研习班”。就是为即将退休者提供培训，帮助他们提前规划“银发生涯”，加深对老年生活相关法令、政策的了解，提高退休后心理、生理和社会适应的能力。
    二、实地考察养老机构的基本情况
    在台湾期间，我们主要参观考察了位于台北市的养生文化村和位于台湾东部的花莲县私立长生老人养护中心，并与有关负责人进行交流座谈。
    ——两家养老机构的共同点：在环境设施的设计、生活和健康照顾的服务、专业社工的工作和休闲活动的安排等方面都比较注重人的五个不同层次的需求，且功能设计齐全。具体体现在：1、公共设施方面：餐厅、厨房多处、活动中心、医疗中心、服务中心各1栋大楼，另设有其他设施，如槌球场、篮球场、健康步道、祭祠、运动公园、休闲农场等。房舍建构整齐，内部设备俱全，无障碍环境设施完善。2、健康照顾：24小时护理人员服务；老人精神科医生每月巡诊；调配精致养生餐饮；每年办理健康检查；社区药师咨询服务；康复和功能治疗；定期举办院民卫生教育活动或健康促进方案；每周定期健保门诊服务。3、生活照顾：提供自助餐式多元化选择营养餐食服务；并根据老人的生活自理能力程度不同分设安养区（行动方便能自我照顾生活者）；养护区（即生活能力缺损且无技术性护理服务的老人）。失智区（中度失智以上具行动能力含亲子暨双老照顾区）。4、休闲活动：开办各式社团课程：有健康操、中国结课、纸粘土课、槌球课、园艺课、中医课、太极气功、卡拉OK歌唱社、茶艺社等；经常举办各类有益身心活动，如下棋比赛、麻将比赛、健行活动、社区参访及购物活动、过生日、节庆活动等；提供福利咨询、专业辅导团体活动、家属座谈教育并办理亲情活动；为提升长辈精神生活及心理、灵性需求，除设置佛堂、一贯道圣堂及教堂外，结合宗教团体每周办理念经、礼拜等宗教活动。5、专业社工：生活照顾；专业评估；个案辅导；辅疗团体；资源连结；适应关怀。
    ——两家机构的不同点：1、长庚养生文化村（已故台湾首富王永庆先生创办，主要入住对象是条件较好的老年人）。以完善的规划及设施，让居住在村内的银发族不但能获得良好照护，突出养生和文化二大特色，养生：即兼顾保健、医疗、养生、休闲、娱乐，为银发族体贴设想的全方位照护服务。文化：即塑造多元养生文化，丰富退休生活价值，让住民参与社团活络人际，贡献智慧薪火相传。使晚年不致有孤单感，甚至可以成为精彩的生命阶段。2、花莲县长生老人养护中心（主要入住对象是中低收入和需要特殊护理的老年人）。设置床位49张，有管理人员8人，护理人员20余人（均持有护理专业证书，并不少于100小时的专业技能培训），入住老人40人。子女每次来探访均要进行签到，无形中督促了晚辈孝道的常态化。
    三、参考之养老机构模式
    1、安养机构连锁经营型：兆如老人养护中心（台湾公办民营最成功案例），兆如老人养护中心是公办民营的典范，1994年4月由台北市政府筹建完成，历年来皆荣获内政部评鉴「优等」，2005 年荣获行政院公共工程委员会第四届民间参与公共建设「金擘奖」。领域含括日间照顾中心、安养部、养护部，可依个案失能程度及照顾需求之不同，在中心内相互转介，可减轻家属寻觅安置场所之不便。设有交谊厅、怀旧区、园艺区、餐厅、卡拉OK、麻将间、明心堂、祈祷室、图书室与多功能教室,让入住长者有居家的感觉，营造家的温馨氛围，更设有八十多坪复健中心可供住民使用。
    2、五星级银发饭店住宅型：润福生活新象馆（台湾第一家银发贵族专享酒店式管理五星级住宅），台湾第一家银发贵族专享酒店式管理五星级住宅，同时兼具诊所，小区大楼管理，餐饮服务业，旅馆管理，便利商店管理，ISO国际认证。以财经背景投入安养住宅的管理经营，至今依需排队等待入住机会。
    3、安养养护失能失智融合型：双连安养中心（教会创办，自主盈亏典范），该机构被誉为拥有五星级服务及管理能力，平价收费的安养中心。2000年由台湾基督长老教会双连教会创设，贴心服务融入在老人的衣、食、住、行等每个细节。现入住400余人，其中安养200余人、养护100余人、长期照护50人，是多层级、连续性的照顾服务实施典范。2010年3月增设失智症照护专区，同时担任小区照顾关怀据点角色，协助进行送餐服务、电话问安、亲临访视及健康促进。精细化连廊设计、宽广的绿化环境、个人化隐私住宿空间、不同的饮食选择、旅馆服务功能、专业医疗照顾、内设教堂提供信仰空间，多样化的老人大学课程都是此机构独具特色的亮点。
    4、健康型养老机构：阳明山老年公寓（位于豪宅风景区，优质地段），公寓座落在阳明山国家公园旁边，好山好水好空气，随时可以享受森林浴，三五好友相约去泡汤，黄昏时可以到文化大学看夜景或到旁边的花卉试验中心散步，公寓有中央厨房，供应热腾腾的三餐，饮食健康都有专业具有证照的营养师、厨师烹调照料。每逢过节为了让长者享有过节气氛，经常举办大型庆祝活动，并引进热心慈善机关团体、文化大学社团，到公寓为长者表演服务并陪伴相处，也满足长者有儿孙环绕之心理需求，年轻学子与让长者互动，更能体会老人的不便，以后就会主动搀扶、自动礼让座位给老人。现在双薪家庭日益普及，在子女留学、外派、移民日增的今天，为了避免老人独居无人照应，并减轻子女负担，入住阳明老人公寓是个不错的选择。
    5、连续照料型老年退休小区（CCRC）:台塑长庚养生文化村（台湾最大银发住宅小区）占地三十四公顷，是由台塑企业集团投资兴建，企图对现代老人提出一种独立、积极与再学习的生活方式与愿景，并提供有别于家庭及机构安养的另一种选择。整体规划内容除了一般级、中级、高级、顶级不同等级的住宅单元外，还包括护理之家、银发学园、小区活动中心、行政区、简单商业设施，并且设有园区专属的污水处理厂、动力中心及中央厨房以支应园区内的相关服务设施。此养生村是以具有中产阶级经济能力以上，身心功能健全并且行动完全自主的老人为对象；除了提供私人独立自主使用的居住空间之外，亦包含了计划性与辅助性较高的公共使用设施。
    6、观光农业与养生产业结合项目：清境农场，清境农场成立于1961年，空气清新、林木苍郁、繁花遍野、具北欧风光，有「雾上桃源」之称。此地海拔1750公尺，每年5~9月份平均气温15。远离城市酷热。随季节不同，出产水蜜桃、二十世纪梨、加州李、奇异果、高冷蔬菜等。投身期间，居高眺远，其茂盛之草原，绿茵如毡，令人留连忘返，是台湾观光农业与养生产业典范。
    四、几点建议
    我们要学习台湾养老业先进的养老理念、来改进我们的工作思路和方法，抓住目前实施的城乡居家养老服务和农村幸福院建设项目的机遇，通过统筹规划和设计，使养老服务业从满足老人最基本的衣、食、住、行的生理需求，逐步向满足老人们的更高层次需求的方向努力。具体建议：
    1、加强领导促发展。党的十八大明确提出：“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的要求。各级党委政府要将养老服务体系建设纳入议事日程，纳入国民经济和社会发展总体规划。要像抓教育、抓旅游、抓工业园区建设、抓项目建设一样抓养老服务设施建设，又好又快建立以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系。
    2、用好政策谋发展。为推动养老服务业发展，国务院下发了《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》，明确了社会养老服务体系建设的指导思想、目标任务和政策措施。《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》也明确要加强社会福利和养老机构设施建设。适当加大中央集中彩票公益金支持力度，促进贵州社会公益事业协调发展。民政部《关于进一步支持和促进贵州民政事业又好又快发展的意见》更进一步明确“支持和鼓励贵州大力发展养老服务业和老龄产业，将贵州建设成为西部地区综合性养老示范基地，使贵州每千名老年人拥有床位数在2015年和2020年分别到达西部和全国的平均水平”。可谓，这是我省养老服务业发展的最佳机遇期，机不可失，时不待我。各级各部门要尽力在用好政策、用活政策、用足政策上下真功夫，见真成效。
    3、求真务实抓发展。继续完善社区居家养老服务体系建设，积极培育民办非企业，尝试运用企业管理的理念和模式开展居家养老服务。积极推进日间照料中心（托老所）建设，提供呼叫救助、生活照料、医疗保健、家政服务、人文关怀、文化娱乐等居家养老服务内容。抓好互助养老试点工作，推动养老服务多元化。建立养老服务需求评估工作平台，开展评估工作的实施和管理。实践证明，缺乏政府主导的养老服务难以积极发展、缺乏社会助力的养老服务难以多元化发展、缺乏市场运作的养老服务难以持续发展、缺乏老年人参与的养老服务难以蓬勃发展。因此，调动一切积极因素为老年人热心、真心和恒心办好事、办实事是实现老人们中国梦的希望之路、圆梦之路和幸福之路。