一、老龄化基本情况
按照发展中国家60岁以上老龄人口占总人口比例超过10%即为老龄化社会的国际通用标准，我县老龄化形势呈现四个方面的特点：一是进入老龄化社会早，据有关统计数字反映，从上世纪90年代初期我县就进入人口老龄化社会。二是老龄化程度高，截止2010年底，60岁以上老年人达14.4万人，占总人口的16.7%，高于全国3个百分点；80岁以上老年人6.97万人，占全县人口总数的8.07%；90岁以上老年人4714人，占全县人口总数的5.5‰；百岁以上的老年人口36人。三是老龄化趋势逾加明显，全县老龄人口每年以3.4%的速度递增，2010年比上年增加4720人，据此态势，2020年，全县老龄人口将近20.2万，占23.4%，达到中度老龄化社会。四是养老服务压力大。随着老龄化不断加深，高龄化快速发展，“空巢”和“失能老人”越来越多，“未富先老”问题日显突出，养老服务社会化需求日趋势强烈，如何在“未富先老”的社会形势中发展养老服务业，进一步加强养老服务工作，是我们必须面对的课题。
二、养老服务发展现状
近几年来，各级党委、政府高度重视发展养老服务事业，我县民政部门按照上级民政部门养老服务社会化示范活动的要求，积极探索城乡养老服务体系的建设，积极探索养老服务业的发展，在实践中通过不断完善“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的养老服务机制，逐步建立以居家养老服务为基础，社区养老服务为依托，民办养老机构为突破，各类养老服务机构协调发展，多种养老方式相互补充的养老服务体系，初步探索出一条与经济社会发展水平相适应，与多种养老服务需求相适应的养老服务工作路子。
（一）养老机构建设状况。近几年来，随着各级加大对养老服务福利机构建设的投入，全县养老服务设施和服务能力有所增强，为满足全县城乡“三无”、“五保”老人和其他老年人养老服务需求发挥了积极作用。截止2010年底，全县建有城乡养老机构44所，设床位1580张。其中由政府投资主办的县级福利机构1所，床位100张，收养“三无”、“五保”老人80名；乡镇敬老院16所，设床位1000张，集中收养农村“五保”老人640名；建成村级“五保之家”40个，床位280张，入住农村五保老人168名；社会养老服务机构3所，床位200张，建立社区日间照料中心（托老所）3个。有效缓解了我县五保老人的集中供养要求。
（二）居家养老服务体系建设状况。近年来，我县采取多途径，积极探索社会居家养老服务新模式。按照试点先行、分步实施、有序推进的原则，2009年，我县在高桥乡试点启动居家养老服务工作，同时拟定了5年扩面规划，按照每年推进3-5个乡镇、50个村的进度，力争2013年实行全县全覆盖。在居家养老服务体系建设的推进过程中，各乡镇积极整合各类可用服务资源，突出抓好基础设施建设，在抓好乡镇老年福利服务中心示范点建设的同时，对老年人居住相对集中且有较大服务需求的村落，新（改）建具有日间托管、医疗保健、文化娱乐等功能于一体的居家养老服务场所，尽可能挖掘、整合农村养老机构、医疗机构、村文化设施、老年人活动室等各种服务设施用于居家养老服务。居家养老服务注重加强组织队伍建设，因地制宜开展服务，一是抓好专职人员和志愿者队伍建设，各乡镇均成立了居家养老服务工作领导小组，同时调动和组织各村村干部、党团员、乡村医生、教师、学生和企业家等各类服务资源，建立志愿者服务队伍，定期或不定期为居家老人开展上门慰问、家政服务、流动义诊或保健讲座等各类为老服务活动。截止目前，全县有居家养老专门服务人员150多名，为老服务志愿者2000多名。二是注重发挥村老年人协会服务农村居家老年人的主力军作用。在目前我县已推行居家养老服务的54个村中，主要由老年人协会负责运作居家养老服务的村超过三分之一。三是探索推行“以老助老”居家养老服务模式，积极组织开展低龄老人和孤寡病残、独居和高龄等养老服务困难的居家老人结对帮扶，通过邻里互助、串门聊天等多种形式提高养老生活质量。
（三）养老服务机构运行情况。养老服务机构运行情况的好坏直接关系到养老服务产业的健康发展。近几年我县通过加大对乡镇、村级敬老院及农村福利服务中心示范点建设力度，无论是从社会福利服务机构的数量，还是从其设施规模、档次、服务方式、水平等方面都有明显的提升。从设施情况来看，县级、乡镇福利机构设施比较齐全，基本能满足老年人生活、医疗、活动等需求。从入住情况来看，各福利服务机构入住对象以“五保”老人为主，自费入住老人为补充。目前，全县共有“五保”老人6935人，在各福利机构集中供养的有1250人，集中供养率为18%，这部分入住对象的入住经费来源主要是：五保供养的财政转移支付资金和城镇低保资金，人年均3800元补助。随着养老福利机构入住条件的不断改善，大多养老机构入住率较高，基本做到满员，甚至出现老人排队要求入住的现象。公办福利机构收养自费入住的老人主要收养有生活自理能力的老人，不能自理的不足10%，以经济条件较好的离退休人员和子女在外工作且收入条件较好的老人，而民办养老机构主要收养生活不能完善自理的痴呆、瘫痪老年人，侧重各有所不同。目前我县养老机构护理人员与住院老人比例平均为1：8，护理人员普遍文化素质不高，缺乏专业培训，虽然每个养老机构有针对性的制定了一些护理和管理制度，组织对护理人员进行技能培训，规范了岗位专业标准和操作规程，但由于从事老年服务工作社会地位低、待遇低，所以各养老机构均面临很难招到合适护理人员的问题。在具体经营方面，公办养老机构管理人员经费纳入了财政预算，政府和民政部门在资金上也给予了一定的支持，所以大多数运营情况较好，但在民办养老院方面，由于完全属个人投资，在现有的社会经济发展水平下，收费标准不能太高，除去护理员的工资、管理费用、生活费以及基础设施维护费用等几乎是微利经营，很难实现养老机构的可持续发展。
三、存在的困难和问题
在各级党委、政府和社会各方面的共同努力下，我县养老服务事业得到了一定发展，但无论是从养老服务机构的数量、设施规模，还是从养老服务的形式、水平都与全县养老服务需求，和中央、省老龄委的目标要求有相当差距。
（一）养老服务机构建设滞后。全县养老服务机构主要以乡镇敬老院为主，基本上接纳有自理能力、半自理能力的老年人，虽然近几年政府加大投入，集中对一批乡镇敬老院进行了改扩建，起了较好示范作用，但数量和床位明显不够，普遍存在规模小、设施不全，根本无法满足城镇“三无”、“农村五保”对象供养服务需求，更谈不上满足其他老人养老服务需求。
（二）政策扶持不到位。主要体现在政府对社会养老机构缺乏政策扶持或已有的扶持政策落实不到位，极大地限制了社会养老机构的发展。养老服务业投入大、收益低、投资回收期长、经营风险高。尽管随着社会老龄化程度的提高，社会养老服务需求的不断增加，养老服务业被称为“朝阳产业”，吸引社会资本的关注，但太多投资意向者仍然呈现试探、观望状况，实际投入的不多。近年来，国家为发展养老服务相继出台了一些优惠政策，本意是鼓励民间资本进入老年服务业，为政府、社会、家庭分忧，但是有关政策都属于指导性文件，没有具体的优惠政策措施，操作性不强，很多民间资本不愿投入养老服务等相关产业，这种状况在财政并不富裕的县尤为突出。
（三）居家养老服务机制不健全。居家养老作为目前养老的主要方式，缺乏社会化服务体系的支撑，家政服务、日间照料、精神慰籍等养老服务的项目短缺，空巢老人、高龄老人家庭亟需的家政服务人员不能满足需求，生活半自理和不能自理老年人的护理需求缺口更大。由于政府缺乏有效的政策支持和资金投入保障机制，目前，农村居家养老服务内容单一，基本上靠政府的行政手段和志愿者“雷锋”式服务开展工作，无法建立长效机制。城区养老服务机构和老年人日间照料中心数量少，护理条件差，医疗设施简陋，远不能满足社区养老服务需求。
（四）养老服务从业人员缺乏。一方面现有的养老机构护理人员缺乏专业的养老护理培训，无法达到专业护理水平。另一方面，由于多数养老服务机构仅能维持正常的运转，无法支付较高工资聘请专业护理人员（目前，聘请护理员平均月工资800元），加之受传统世俗观念影响，很多人认为养老护理员服务老人又脏又累、收入低、社会地位低，稍有条件的人尤其是年青人和专业人士不愿从事护理老人的行业，导致护理员不足，专业护理人员难招，而现有护理人员工作积极性不高，工作服务态度差，服务质量不高。
四、相关建议与对策
（一）健全和完善养老服务工作机制。要进一步发挥政府在养老事业中的主异作用，完善“政府主导、部门协作、社会参与”的养老服务工作机制。一是各级党委、政府要进一步提高对养老服务工作重要性的认识，把加快发展养老服务业列入议事日程，纳入经济社会发展规划，明确工作目标，认真落实责任。要统筹规划、突出重点、因地制宜、分类指导、逐步培育和建立人口老龄化发展需要的多元化、多层次的城乡养老服务体系，建立健全县、乡、村三级社会养老服务指导中心。二是要依托公办养老服务机构或构建相应养老服务平台，建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心，强化对养老服务机构和居家养老的行业管理和指导，逐步形成以公办养老服务机构为示范，以城乡基层福利服务网络为依托，以居家养老为基础，以其他所有制形式为补充的城乡老年社会福利服务体系。同时，要积极引导、鼓励企业、社会团体，特别是个体经济、私营经济进入社会养老服务行业，促进养老服务业健康有序发展。三是完善对养老服务业发展的优惠政策，要健全民政、财政、规划、建设、人力资源和社会保障、卫生、国土资源、金融、税务、物价等部门的工作体制，优先保障养老机构用地，减免运营税费，给予医疗卫生服务支持，加大养老服务业信贷力度等，实现养老服务业可持续发展。
（二）加大养老服务资金筹措力度。养老服务体系建设中，资金是保证各项养老服务有序开展的关键，坚持以政府投入为主导，积极争取社会力量、慈善机构对老年人事业的支持，是拓宽资金来源渠道的有效途径。首先，加大养老服务体系的公共财政投入。各级财政要不断加大对养老服务体系的投入力度，包括基础设施建设、设备配套和运营补贴等方面，充分发挥政府资金的引导作用和扶持功能。以基本公共服务均等化为准则，公共财政投入向低收入群体倾斜，提高低收入群体的补贴标准。其次，大力支持民间组织、企业从事社会福利工作。采取鼓励性政策，吸引更多的民间组织、企业等为养老服务体系进行投入。各级政府要结合实际制定扶持政策和激励机制，引导和鼓励企事业单位、集体组织、民间组织及个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构。再次，要充分调动社会力量，通过弘扬中华民族传统的敬老美德，提高全社会的慈善意识，创新劝募和捐赠方式，开通多种慈善捐赠渠道，扩大老年人福利资金来源，同时鼓励一切有条件的个人和群体发扬服务和仁爱精神，积极投入各种性质的老年人福利志愿工作。
（三）统筹发展城乡养老服务机构。目前，受传统观念、家庭收入等因素影响，对一些经济相对不算发达的县人们对养老服务的现实需求还处在相对较低的层次。随着老年服务产业的逐步完善，政府要加强引导，统筹发展城乡养老服务，建立形式多元、服务多样的养老机构，更好地满足老年人的养老服务需求。在农村机构养老方面应该突出重点、集中力量解决“三无”和“五保”老人的养老问题，同时面向其他老人提供养老服务，从而全面推进居家养老服务。针对目前农村养老资源有限的情况，要强化政府的引导功能，加大对公办养老机构的投入，不断拓展养老机构服务功能，丰富服务内容，充分利用空闲床位满足农村老年人入住公办养老服务机构的愿望。在城市机构养老方面，要进一步加大公办示范性养老机构的建设力度，并不断扩大公办示范性养老机构服务对象范围，拓展服务内容，丰富服务手段，在培训、引导等方面，辐射社区和家庭。政府要做好示范性养老机构的建设布局规划，在政策、资金和监督管理等方面给予支持。以示范性养老机构建设为突破口，推动社会力量兴办养老机构。要充分利用城市社区建设基础较好的有力条件，整合社区各种养老服务资源，大力发展社区养老服务机构，如托老所、老年活动中心等，提供日托服务、短托服务以及长期服务，以适应不同身体状况的老人需求。
（四）加强养老服务专业队伍建设。目前，养老服务机构对照料护理的专业化服务需求与专业护理人员严重不足的问题日益凸显。养老机构的专业服务人员严重短缺，政府要积极开发社区、机构养老服务等公益性岗位，引导和鼓励大中专毕业生、“4050”人员、零就业家庭人员、城乡低保人员、低保边缘人员及其他就业困难人员到养老服务机构就业、再就业。要促进养老服务水平的提高，在服务人员队伍建设方面，着力从三个方面着手：一是服务人员专业化。包括养老服务知识的专业化与养老服务职业的专业化。政府统筹养老服务知识培训与人才发展计划，对社会福利服务从业机构和人员实行严格的持证从业制度，按照养老护理员国家职业标准，开展岗位培训。二是大力发展志愿者服务。积极倡导志愿服务，宣传志愿服务理念、奉献意识和公民意识，使志愿服务成为一种社会风尚和长效机制。三是设立养老服务业水平监察机制。建立规范透明的监管程序，专业化、标准化的监管体系，保证高质量的服务水平。（桃江县老龄办 周雪江）
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