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明天,我们如何养老

2014-09-02


  
常德,“苍老”在不经意间

  常德,一座充满魅力的城市。人们说,这些年,常德城市的发展就像一个青春勃发的少年,不仅体型越来越健硕,而且外表越来越俊朗。

  然而,我们的城市却有着渐渐老去的隐忧。一组最新的人口统计数据显示:截至2013年底,全市620万人口中,60周岁以上老年人达115万,占总人口的18.25%。而预计到2015年,这个比例更将超过20%。这是一个什么概念呢?按照国际10%老龄化社会标准,常德不仅已经深度老龄化,而且比周边“老”得都快,老年人口比例分别高出全省水平3个百分点,全国4个多百分点。这就意味着,全市每3名劳动年龄人口就要负担1名老人的供养,社会和家庭将要面对的是养老消费增多、社会积累减少,赡养负担直线上升。这里仅就养老床位的投入简单算一笔账。目前常德各类养老服务机构总床位19617张,按2015年常德老年人口120万,今年7月省政府文件确定的每千名老人拥有床位35张以上的要求,今后数年全市至少需新增床位22383张。按照部颁3-5万元/张最低标准测算,需要投入的资金就达6.7-11.2亿元。

  面对如此严峻的形势,我们准备好了吗?

  

山雨欲来,体系构建初现雏形

  近些年来,特别是在“民生升温”攻坚战役全面打响的背景之下,我市各级党委、政府高度重视养老服务业发展,通过采取政策引导、资金扶持、市场推动等一系列重大举措,有效促进了全市养老服务业的迅速发展。到目前,我市养老服务业体系构建已经形成骨架,初现雏形。

  一、顶层设计迈开步伐

  近些年来,市委、市政府积极应对人口老龄化的严峻形势,高屋建瓴,统筹兼顾,初步完成了具有战略指导意义的全市养老服务业发展的顶层设计。

  在推进公办养老设施建设,保障农村五保和城镇“三无”老人的供养上,早在2009年市政府就制定出台了《常德市农村敬老院建设与管理暂行办法》,就农村敬老院建设与管理、人员供养、生产经营、资金来源等一系列政策性、长远性问题进行了规范明确。2010年7月,再次以市政府令形式发布《常德市农村五保供养工作实施办法》,重点从制度上对五保老人的生、老、病、死作出长远安排。

  在鼓励支持民间资本进入养老服务业市场方面,2010年,市政府在全省率先出台了《关于鼓励发展社会养老服务业的意见》,对社会养老服务体系规划布局、项目建设、政策扶持、人才建设等各方面,都提出了指导性意见;对社会力量兴办养老服务机构在审批立项、划拨土地、资金扶持、税费减免、政府购买服务、支持开展医疗护理服务等方面,都明确了优惠政策。2011年,市民政局、市财政局联合下发《常德市社会养老服务机构经费补助实施办法》,对市城区范围内兴办的社会养老服务机构,市、区财政按照每个床位3000元和每收住一名老人每月50元的标准一次性发放床位补贴和日常运营补贴。目前已累计发放资金500多万元,有效推动了社会力量进入养老市场。2013年,市民政局下发《常德市社会养老服务机构星级评定办法》,通过实行互查互评、以奖代补,督促和激励社会养老机构加强设施建设,规范运营管理,提高服务水平。

  二、服务体系基本形成

  目前初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。一方面,加快建设养老服务机构。通过国省投入,市县配套,乡镇自筹,我市在全省率先完成乡镇敬老院“一乡一院”建设。同时新建了津市社会福利中心、澧县社会养老服务中心等一批全省一流的县级养老服务机构,市第二福利院、汉寿、武陵、鼎城等一批示范性养老服务机构也正在加紧建设。截至目前,全市共建成各类养老服务机构265家,其中乡镇敬老院215家,城市公办养老机构14家,民办养老机构36家,总床位19617张,入住老人17411人。另一方面,积极构建居家服务网络。2008年在城市社区推广了居家养老示范点建设,建立社区居家养老中心97个;2009年启动了以农村敬老院为依托的农村综合性福利服务中心试点项目,建立农村综合性福利服务中心84个,村老年协会2540个,以村支两委所在地或其他中心场所为基础进行改扩建幸福院(五保之家)173个,生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务正逐步覆盖所有居家老人。

  三、养老保障不断完备

  全面建立了城乡一体的基本养老保障制度。从2009年起,农村老年人有了新农保,与城镇老年人一样有了基本养老金。同时,我市不断提升低收入老年人保障水平。2011年以来,连续两次提高了最低生活保障线标准,低保老人救助水平和五保老人供养标准也在年年提高。目前,城乡低保老年人月人均救助水平分别达到277元、119元,农村五保老人年人均供养标准集中供养4200元,分散供养2400元。

  2012年开始,我市建立了高龄老人生活补贴制度,对80周岁以上的低保老人和90周岁以上的所有老年人给予生活补贴,2013年发放的生活补贴达2000万元;同时从2013年开始,我市对城乡65岁以上、家庭经济困难、且生活难以自理的失能和半失能老人每人每月给予不少于20元的基本养老服务补贴。我市还在全省率先推出60周岁以上老年人免费乘坐公交、免费办乘车意外伤害保险,定期对全市65周岁以上老年人实施免费健康体检等优惠政策。

  

前行路上, “瓶颈”有待破解

  我市目前正在申报建设国家养老服务业综合改革试点城市,成绩虽然可圈可点,但前行路上,依然面临诸多瓶颈。

  一、观念陈旧

  首先来看官方层面。在一些地方、一些部门,很多人很多时候对养老服务业的定位至今依然圈绑在“产业”和“市场”上,即便认可养老服务业是“朝阳产业”,也不认为它同时也是一项民生工程;认可家庭责任,却没有认识到这同样也是政府职责所在。因而在路径和行为上,更愿意把责任交给市场,交给社会,交给家庭,而政府本身要么缺位,要么少了些主动作为与担当。再看民间层面。一是“有儿有女不进养老院”这种传统观念在我市尤其是农村地区还有广泛市场。老人老了甚至已经失能半失能了而住进养老院,对大家都不是一件很体面的事。目前我市各类养老服务机构床位虽然只达到每1000名老人15张,与省政府规定的要求相差20张,但仍有近8%的空床率。这里除了购买力不足和结构性过剩,观念是重要的原因。二是老人自身“重积累轻消费”,很多家庭不重视老人消费,“养小日日鲜,养老日日厌”。凡此种种,我们看到一种落差:老龄化来了,老年服务业市场没有发育起来,已经进场的许多民营养老机构在亏损边缘挣扎。

  二、投入不足

  重视和加强对养老这一块的投入,国、省两级也就是最近几年的事。根据民政部社会福利和慈善事业促进司王素英副司长提供的数据,2013年中央预算内安排的资金是15亿,今年是25亿。尽管增长幅度很大,但占比依然很低。地方各级由于财力所限,需要用钱的地方很多,尤其是一些区县多年来就是一个“养家糊口”的财政,在这种情况下,指望有多少资金向养老服务业涌流,不但有苛求之嫌,而且不切实际。因为资金投入不足,我市已建成的老年服务设施大多规模小、档次低、功能单一,难以满足老年人群在生活照料、医疗护理、精神慰藉、文化娱乐等方面多样化、个性化需求;因为资金投入不足,全市还有3个区县没有老年福利中心(福利院),已经建成的各乡镇敬老院很多“一床难求”,只能提供基本生活照料,有些甚至连日常运转都很困难。

  三、人才短缺

  “好不容易把院落建起来了,老人安顿下来了,但难得请到人照看。现在不仅懂专业的人搞不到手,就是找个一般的护理工都得人托人”,养老院的院长们如是说。这不奇怪。现在本来就面临“用工荒”,而养老护理这个工种不仅又累又脏,工资还特别低。不是养老院的老板们心“硬”,实在是养老服务业这一行投入多,产出低,工资高了出不起。由于在岗位待遇上都处下风,目前养老机构能够招聘进来的,90%是初、高中文化,年龄多在55岁以上。因为管理、护理、心理方面的专业人员短缺,我市现今多数养老院只能提供基本的生活照料,精神、康复、文化等方面的需求则难以满足。

  

寻找出路,先改变思路

  根据我市市情,破解养老服务业发展的一系列“瓶颈”以个人之见,关键是解放思想,重构路径,在养老服务体系建设的宏观方向上大力推进“国固民进”战略。

  所谓“国固”,就是对各级政府举资建设的各类养老服务设施、养老机构进行巩固完善。一些地方基本养老设施都不达国家规定要求的,要通过新建抓紧配齐,已经建成的要把注意力放在设施效益的发挥和功能配套上,从而更好的承担“兜底”作用,同时给民办养老机构提供辐射示范和员工培训服务。所谓“民进”,就是政府重构路径,把大力发展民营养老服务业作为主战场。通过规划、土地、财政、税收、卫生、人才、金融以及水电气等方面的政策扶持,打造市场“洼地”,引导人气、资金、人才向养老服务业流动、积聚,真正让民间资本在养老服务体系建设中发挥主体作用。为达成这一目标,我们需要在微观与操作层面主动做出调整。

  一、确立“民生工程”与系统工程定位

  认识是行为的先导。加快推进养老服务业的发展,首先要从思想观念上解决它的定位问题。人人都要老,家家都有老。养老服务是满足老年人生活和发展需要的民生服务业,解决的是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,因而是一项重要的“民生工程”。这就要求各级党委、政府必须提高认识,更新观念,既不能全部寄望于家庭担责,也不可一手交给“市场”任其自生自灭,而应自觉列入重要议事日程,充分发挥主导和引领之责。此外,一张小小的养老床位,它牵涉到的职能部门数量多、跨界大。作为一个系统工程,除了政府抓总牵头,民政、发改、规划、国土、财政、卫生、住建、消防等部门必须密切配合,各司其职,形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

  二、“以小搏大”引进民间资本

  我们先来算一笔账。目前建一个100张床位的公办养老机构,总投资一般在500-1000万元之间,也就是每建一张床位需要投入5万-10万元,这还不包括人员工资和运转费用。假设我们换个思路,用同样的钱鼓励民间资本进入,政府投入的压力就会完全改观。以市城区为例。2011年市区两级财政对武陵区、经开区、柳叶湖旅游度假区范围内的民营养老机构,按每张床位新建3000元、改扩建1500元的标准进行资助,到目前为止,资助的床位近1600张,累计发放资金近450万元,换句话说,政府在这里用450万元的投入吸引了场外0.8亿-1.6亿的民间投资,用自己建1张床位的钱,达成了17张-34张床位的社会规模。现在有一对矛盾:养老服务业仅靠政府投入几乎是不可能完成的事;民间资本因为投入大、收益率低,进入这个市场又没有积极性。要解决这对矛盾,就必须跳出姓“公”姓“私”的框框,对民营养老服务业的发展不仅不害怕,不眼红,而且要在扶持的范围和力度上进一步放开手脚,加大力度。比如,对养老机构一次性床位资助和每月的运营补贴可否进一步扩大范围,加大额度;对所需建设资金除了奖励性补贴,是否还可以考虑贷款贴息;对建设用地除了保证优先供应,还能在多大程度上减免行政事业性和服务性收费;对养老机构从业人员参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的,政府有关部门能给多大程度补贴等等,都需要重新梳理,具体研究。只要这些问题解决好了,近期可以有效化解上述矛盾,中远期可以促进和加快我市养老市场的发育,推动地方经济发展,改善城乡就业。

  三、尝试推进“混合制”投管模式

  党的十八届三中全会提出“要积极发展混合所有制经济”。这一精神运用于养老服务业的发展上,就是要敢于拆除现存于公办与民办之间的“围墙”,尝试推进“混合制”投管模式,达到资源整合,优势互补。

  对于公办养老机构,我们不能再追求和拘泥于它的“一大二公”,即在投资模式上,可以转变观念吸纳民间资本进入和参股,在管理体制上可以探索实行转企改制,公办民营,引进社会职业经理或者专业管理团队。还可以通过政府购买服务,把公办养老机构原来承担的部分职能交给民办养老机构,使方方面面的资源都得以优化利用。

  对民办养老这一块,一是地方政府和村级集体可以用土地、厂房、校舍、医院直接投资参股。二是民办公助,除了前面提到的政府奖励性投入,对运转特别困难的民办养老机构,政府还可以动员社会力量捐资捐建,合资合作。

  四、规划布局要因地制宜

  《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》和省政府《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》,是一个宏观的指导性意见,我们在制定总体目标、主要任务、工作措施时必须紧扣本地实际。常德是一个处在内陆中部的三线城市,经济欠发达,流动人口少,养老观念上不够开放。同时域内有湖区,有山区,城乡发展也不平衡。根据这些基本的市情,我们在养老服务业的规划布局上必须因地制宜,一地一策。

  养老院建设应功能性为主区域性为辅。所谓功能性,就是规划、建设方面主要以“养老”为前提,而区域性则以布点“平衡”为考量。养老院建设强调以功能性配置为主,区域性配置为辅的理由是:区域性配置往往面临老城区局限,征地费用高企,甚至根本找不到用地。由于周围环境已经固态化,养老所需的安静、宽敞、舒适难以得到满足。而功能性配置则可以相对物色到满足以上老人需求的区域或地块。在便捷的问题上,老人入住养老院不是小孩上幼儿园每天早送晚归,一周甚至是一月才团聚一次,只需考虑方便出行的问题。

  托老中心建设以区域性为主功能性为辅。托老中心的服务对象主要是选择居家的老人,基数大,诉求多,有的可能每天早来晚归,所以有必要在规划布局中提出要求,尽可能做到每个社区都有托老中心,让居家老人足不出社区就能便捷地享受服务。而作为功能性配置建设的托老中心除了承担本社区老人的服务,还要对其它托老中心发挥示范、引领、培训的作用,因而在理念、设施、服务上都可以要求超前一步。

  建设为老服务网络信息平台。我市有大量老人生活在山区,山高路远,居住分散,如果用城镇社区和湖区农村建托老中心的做法,显然会不切实际,浪费资源。应考虑以县域为构建单位,建立全覆盖的为老服务网络信息平台,组成以包括农村敬老院、卫生所、派出所、老年人协会、乡镇政府及村支两委共同参与的养老服务网络,形成“信息平台在县城、服务网络在乡村、呼叫终端在老人”格局。这样一来,既可以发挥基层医疗卫生机构的优势和特点,建立乡村医生与农村居民契约式的服务关系,实施重点老人跟踪服务,又可以发挥乡镇敬老院、村组干部相距较近的优势,为发出呼救信息的老人及时提供上门探视、家庭护理等多项服务。

  结语

  惟楚有材,于斯为盛。常德,历来有敢为人先的豪迈,也不乏运筹帷幄,决胜千里的智慧和能力。有市委、市政府的高度重视和支持,有“民生升温”战役的强力推动,有完美社区、美丽乡村建设的全面推进,我市的养老服务体系建设一定可以期待,常德老人的明天一定会更加美好。(本文发表于当地报刊)

  

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