律师视点 | 行政处罚中工程合同价款、工程价款及工程造价的辨析与适用

建设工程领域法律法规在设定法律责任时，将“工程合同价款”作为行政罚款基数的规定很多。如《建设工程质量管理条例》第五十八条、第六十一条、第六十四条等都规定，对违法行为处工程合同价款的一定比例的罚款。以上规定中的“工程合同价款”如何认定是行政执法的难题。

从字面含义看，“工程合同价款”是一项工程的合同价款。但是实践中，由于当事人对合同价款这一特定的用语存在或多或少的理解差异，导致工程造价、工程承包价款、承包单价和工程价款等词语在合同书中常常交叉使用，容易使合同价款和其他概念发生混淆。本文以合同价款、工程价款、工程造价等几个既相关联、又存在差异的概念为切入点，寻求作为行政处罚中罚款基数的“工程合同价款”的确定方式和标准。

一、合同价款与工程价款的关系辨析

工程的合同价款，又被称为是合同价格。工程项目是建筑产品，价格是商品价值的表现形式，工程项目的价格即合同价格。可见，工程合同价款就是合同签约时，发包人和承包人依据招标文件、中标文件订立书面合同时的价格。

工程价款是因施工过程中发生的一系列可能引起费用变化的事项，竣工结算时发包人应付给承包人的实际价格，包括约定的合同价款及调整内容。工程价格在工程建设的每一阶段都有不同的表现形式：在可行性研究阶段表现为投资估算；在设计阶段，表现为初步设计概算和施工图预算；在交易阶段，由发包人编制工程量清单，形成招标控制价；投标人进行投标报价，经过评标环节确定中标人及中标价；招标人与中标人应当根据中标价订立合同，形成签约合同价；在施工阶段，发包人或监理人根据施工现场所发生的变更、签证、索赔及物价波动等调价因素调整初始合同价格，根据调整后确认的合同价款，进行预付款、进度款和质量保证金的支付，形成过程结算。在工程完工后进行竣工结算，以及在缺陷责任期终止后进行最终结清。

可见，合同价款是发包人和承包人在签订合同时对工程价格的合意，工程价款是双方在竣工结算时对价格的合意。从合同价款向工程价款转变的关键是合同价款的结算和支付，承包人和发包人通过自己的行为对原来的合同价款进行变更和补充，这符合法学理论中的“不完全合同”假设。长期合同更接近于“不完全合同”，因为在履行期限较长的合同签订时，当事人各方都知道合同条款的不完全性，同时也知道需要不同机制设计来填补“合同的缺口”，长期合同条款为当事人留下了重新谈判的余地。对于建设工程合同而言，这种履行中的不确定性，在签订合同之初当事人应该有所预见，实际上也给最终的价款调整预留了空间。所以说，工程价款实际上是“工程合同价款”的应有之意，这也是在司法审判中一般以实际发生的工程价款来认定发包人应向承包人支付价款的原因。

但是，行政执法机关依据《建设工程质量管理条例》进行处罚时，如果被处罚人能够提供合同价款的，笔者认为一般不需要考虑最终确定的工程价款。原因在于：首先，作为被处罚对象的违法行为基本发生在施工过程中，处于工程未完工结算阶段，此时工程价款尚未确定，无法作为行政处罚依据；其次，通常来看，最终的工程价款虽说会与合同价款有所不同，但相差并不悬殊，对于行政处罚结果影响不大；再次，工程价款具有不确定性，不易调查取证，如果行政处罚中考虑工程价款的调价问题，极大地增加了行政处罚的难度和复杂性，不符合行政效率原则。

但是，当被处罚人无法提供合同时，应当允许被处罚人提供其他能够证明合同价款的文件。在行政执法环节，不能一概要求执法人员通过被处罚人提供的琐碎凭证来判断工程价款，但是，执法人员也不应拘泥于合同作为判断工程合同价款的唯一凭证。因此，建议在执法过程中，如果被处罚人无法提供合同的，可以提供投标文件、竣工结算文件、分项工程结算文件、施工日志的原始凭证、监理单位出具的确认已完成工程量的监理文件等来证明工程合同价款。

在行政执法实践中，也有由建设单位配合提供工程价款证明的情况。但是采信建设单位出具工程价款证明是较为勉强的。合同价款是当事人合法的意思表示一致，工程价款证明是建设单位单方表示。如果被处罚人对于该价款证明不认可，执法机关作出行政处罚，存在被复议或诉讼撤销的风险。因此，只有在被处罚人无法提供合同也无法出具证明价款的其他资料，或者被处罚人提供的证明价款资料不够充分、存在疑点的情况下，才应该要求建设单位提供证明以供执法人员进行综合判断，确定工程合同价款。该价款证明必须得到被处罚人认可，不能径行依据建设单位的证明来确定工程合同价款。

二、工程合同价款与工程造价的关系辨析

工程造价是建设工程的建造价格，是完成一项建设工程的费用总和。我国现行工程造价的构成主要划分为设备及工器具购置费用、建筑安装工程费用、工程建设其他费用、预备费、建设期贷款利息、固定资产投资方向调节税等几项。但是在实践中工程造价这一概念使用比较泛化，很多时候当事人将工程合同中确定的价款也称为工程造价，混淆了工程合同价款与工程造价的涵义。

工程造价与工程合同价款是既有差异又密切相关的两个概念。当事人在签订合同时，往往以工程造价为基本考量。合同价款是表现形式，而工程造价是本质内容，工程造价以合同价款的方式表现在外。

立法以合同价款作为行政处罚罚款计价依据，其目的之一是根据对工程建设金额的匡算，按照足以起到惩戒作用的原则，设定具体罚款。但是在合同价款无法确定的时候，立法者和执法者有必要换一个角度进行思考，可以将工程造价替代合同价款作为行政处罚罚款计价依据。实际上，当合同中对于价款约定不明、或者当事人未签订合同时，寻找工程造价就是在寻找工程价款的本质，也成为了确定工程合同价款的替代性的解决方案。即使当事人不配合调查取证，执法机关也可从有关部门获取相关资料后，自行委托造价咨询机构编制造价预算或者作出造价鉴定，据此作出行政处罚。

但是需要注意的是，工程造价绝不是确定工程合同价款的唯一标准，甚至不是最重要的标准。因此，在行政机关确定工程合同价款时，应该始终坚持把契约自由原则作为确认工程合同价款的首选方式。尤其是考虑到进行工程造价鉴定的时间和金钱成本，对当事人和行政机关都可能构成一种沉重的负担，同时也严重影响行政机关的工作效率，因此执法机关还是应该首先要求当事人尽可能提供工程价款的证明材料，探寻当事人的真实意思表示。只有在当事人拒不提供或者无法提供证明材料、执法机关无法确认工程价款时，才应该请造价鉴定机构对于工程造价进行鉴定。

此外，我们必须正确认识行政处罚中的鉴定结论的效力。行政执法中的鉴定与司法鉴定不同，在司法环节对工程造价进行鉴定，往往是承包人和发包人之间对于工程价款的支付发生争议，因此司法中的工程造价鉴定会作为确定工程价款的最终依据，如果是承包人和发包人共同同意鉴定的，还可以认为是当事人双方对于合同价款的确认和变更。而在行政执法领域，对于工程造价进行鉴定，是为了确定对被处罚人(一般来说是承包人)的处罚数额，此时进行鉴定往往不会得到发包人的配合，发包人既不会参与申请鉴定环节，也不会对于鉴定结论进行确认，即使是承包人和发包人在行政执法环节对于鉴定结论进行了认可，也不能当然地认为其具有变更合同价款的效力，承包人对于罚款处罚的认可也不能作为未来与发包人对合同价款发生争议时的证据。

总之，在建设工程类行政处罚案件中，工程合同价款是一个涵义丰富的概念。行政执法机关应当准确把握工程合同价款、工程价款及工程造价的含义，不拘泥于合同价款的表面含义，遵循一定的顺序、采用多种方式来确定作为罚款基数的工程合同价款。

王丹 兼职律师

■ 执业领域：建设工程与房地产

■ 邮箱：[e-mail]

北京建筑大学城市经济与管理学院副院长、副教授、硕士研究生导师，中国政法大学法学博士，北京天驰君泰律师事务所兼职律师，美国俄亥俄州立大学访问学者。

研究方向主要为民商法和建设工程法，著有《公司派生诉讼论：理论基础与制度构造》《创业投资的法律制度构造》《工程建设稽查执法典型案例解析》《人身损害赔偿纠纷律师答疑》等多部著作，在《比较法研究》《政法论丛》等CSSCI和核心期刊发表论文多篇，完成北京市社科基金项目2项，司法部项目1项，承担住建部、北京市住建委等多家单位的委托课题，参与多部行政规章和规范性文件的制定和修改。

律师主要业务方向为民商事法律领域，对民法、公司法、合同法、房地产法、建设工程法律制度、知识产权法律制度有深入研究。在民商事合同、公司股权安排及股权转让、建设工程纠纷解决、房地产交易等领域经验丰富。曾为多个行政机关、企业和事业单位提供法律服务，包括北京市住建委、国家电网、中铁二局、住总集团、金科新能源、房山新城投资公司等，同时也有着丰富的代理民商事案件的实务经验。

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