1938年春，国军在日寇的攻势下节节败退，日寇乘胜追击，从华北调集了大量部队南下，妄图以南北对进的方式占领徐州，扩大自己的侵略成果。
在这样的背景下，中央在4月21日向前线部队发出号召，要求我军应该在河北、山东等平原地区广泛地开展抗日游击战争中，毛主席在电报中指出：坚持平原地区的游击战，也是可能的。
徐向前晚年回忆说：从红军时期开始，我们就是靠山起家，靠山吃饭的，在平原地区搞游击战能不能长期坚持下去？在这个问题上，大家的脑子里有问号，干部缺乏经验，信心不足。
大家的这个担忧并不是没有道理的，红一方面军兴起于井冈山，红四方面军兴起于大别山，我军最基本的战术之一——游击战的运用，一直也都依靠山。在1937年8月的洛川会议上，毛主席提出了“独立自主的山地游击战”方针，其中的“山地”二字，同样强调了山的重要性。依靠山地，我们的军队才能有一个可靠的依托和周旋的余地，充分发挥自己的战术特长，发展壮大自己。
譬如当时奉命挺进冀东的宋时轮和邓华就在八路军第四纵队党委会议上说：在平原地区开展游击战争我们没有经验，不如山地有把握。
河北省委和冀东地下党的同志也认为：对平原地区能否坚持游击战，如何坚持，缺乏信心和经验。冀中在燕山山脉以南全是平原，“青纱帐”一倒，老远就能看的清清楚楚，部队失去了隐蔽的屏障，如何坚持下去？
有的同志不愿意撤，但也讲不出个道理，经过讨论，第4纵队党委最终做出了撤离冀东的决定。
这次撤退为宋时轮将军留下了终身的遗憾，也导致冀东根据地在此后较长时间里都没有发展起来。
相比之下，当时领导冀南根据地工作的徐向前就展现出了他卓越的领导能力、超凡的战略眼光和令人赞叹的元帅风采。
他深知，不解决大家思想上的疑惑，不树立一个方向，平原游击战就无法开展和巩固。为了稳定大家的信心，徐向前和一些干部反复交谈，研究冀南的地形和民情，最终创造性地提出了“平原造人山”的口号。
徐向前指出，平原游击战是我国持久战的重要组成部分，在日寇大举南下，河北相对空虚的情况下，我们应该毫不犹豫地、大胆地进入平原地区，并长期坚持下去，破坏日军在平汉线、京浦线的交通运输，破坏日军的物资补给，扩大抗日阵地。
河北地处华北平原，除了西面和北面有一些山外，其余地区大都是平原。如果只从战术的眼光去看，平原地区无疑是无法开展游击战的，日寇的机械兵种和骑兵可以迅速机动，而我们则失去了山林的依托和荫蔽，有被消耗和消灭的危险。
但是，这仅仅是事情困难的一面，我们并不能因为这些困难就做出平原地区无法开展游击战的结论，否则就会进一步得出结论，将整个广袤的华北平原都放弃掉。而这，无论是对于持久战的开展，还是对我军的发展建设来说，都是非常有害的。
回顾历史，红军为什么能够胜利？山地所提供的便利和掩护固然是一方面，但这绝非全部，更重要的在于人民军队和人民群众的广泛结合，广大人民的支持、拥护和帮助，才是红军能够胜利最根本的原因。
徐向前认为：如果能看到这一点，平原地区的地形劣势就不那么重要了，而平原地区人口稠密，物产丰饶，经济发达的优势就凸显出来了。假如我们能在河北平原上坚持工作，把广大的人民推动和吸引到抗日战线上来，那我们便拥有了胜利最重要的基础。
平原地区确实没有物理上的山，但是通过良好的政治工作，我们将会拥有一座由广大人民组成的“人山”。
徐向前对大家说：“我想不管什么样的山，也没有这样的山好。平原虽然没有崇山峻岭，但是有800万人口，这是真正的铜墙铁壁。人民的力量是最伟大的，是日寇无法战胜的。我们必须拥有进行这种工作的决心，必须有良好的纪律，抗日的高度积极性，在一切行动中，真正表现出我们是为了民族利益而斗争，是围人民的利益而斗争，我们就能造成这座人山。”
有了这一指导思想，大家就有了信心和方向，经过一年的工作，冀南根据地获得了极大的发展。在我军的模范作用下，加上日寇的野蛮政采，冀南人民迅速发动了起来。各县、区、村的群众性抗日武装犹如雨后春笋地涌现，自卫队、游击队、农民协会、妇女救国会、工会、青年抗日先锋队……
在艰苦的反“扫荡”中，人民群众发挥其伟大的智慧和力量，在广大的平原上挖掘了数万里的道沟，这些道沟不仅大大限制了日军的机动能力，也为我军的隐蔽、转移和伏击提供了条件。
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