关于当前工程建设招标投标

行政监督存在的问题和对策建议

 湖南省监察厅执法监察室 万绍湘

 

根据监察部执法监察司的通知要求，我们于8、9月份，分别到湖南省所辖长沙、株州、常德、郴州、衡阳等市，对当前工程建设招标投行政监督机制现状、存在的有关问题、监察机关在开展对工程建设招标投标执法活动监察中履行职责情况、存在的问题进行了调研，并会同相关行政监督部门及有关市、州政府、监察机关的同志共同探讨了对策和措施。现将调研情况和有关建议报告如下：

湖南省是全国最早开放建设市场，推行工程招投标制度的省份之一。2000年国家《招投标法》实施后，湖南省工程建设招投标行政监督体制，根据国务院办公厅《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》，基本上保留了实施前的管理模式。即各职能部门按其职能分工管理和监督本部门的招标投标工作；增加了发展和改革委员会指导和协调全省招标投标工作的职能。几年来，在贯彻实施《招标投标法》中，湖南省各职能部门通过不断加强招投标市场的建设和监管、制定和完善配套法规、规范与引导交易主体行为，深化招投标体制、机制、制度的改革，促进了全省经济社会又好又快发展。

目前，湖南省工程建设招投标行政监督体制、机制的具体情况如下：

2003年1月，湖南省成立“省政府招标投标领导小组”，主管副省长任组长、省政府分管副秘书长、省发改委、省监察厅的相关负责同志任副组长、省财政、建设、水利、交通等十多个部门为成员。领导小组办公室设在省发改委。实际运行中，领导小组代行了政府部分职能。具体职责是：研究拟定有关招投标重大事项的综合性政策；研究确定省重点项目的邀请招标方式；研究处理协调、有关部门在招投标活动中重大问题投诉和社会影响较大的纠纷及其他重大事宜。至2004年3月，全省各市州、县相继成立了 “招投标领导小组”并下设了领导小组办公室。

省发改委。负责指导和协调全省招标投标工作；对各类工程建设招标事项进行核准；负责中央投资项目招标代理机构资质初审；负责工业项目招投标行政监督和重大建设项目监督检查；负责全省指定招投标信息发布，管理 “湖南省招标投标监管网”； 负责省级部分专业工程建设项目交易，管理“湖南省招投标交易中心”；负责筹建湖南省统一评标专家库，目前已完成14000名专家征集、专家库管理开发工作。

省建设厅。

省交通厅。招投标行政监督由内设机构厅基本建设处和省纪委监察厅派驻纪检监察室负责。政府投资的交通工程项目招标工作由交通行政主管部门任命的项目法人负责，实行自行招标。

水利厅。招投标行政监督由内设机构厅建设管理处招标投标管理办公室负责。建设管理处招标办负责招投标行政监督。市、县水利部门主要负责小型水利工程项目的招标工作和招投标行政监督。

民航。在湘工程建设项目招投标监管和实施由机场管理集团有限公司内设机构管理部和机场扩建指挥部负责，

（二）当前工程建设招投标行政监督机制存在的突出问题

总的来说，湖南省工程建设招投标行政监督机制已初步成型，在招投标监管中，发挥了重要作用。但存在的问题也不少，主要表现在：

1、招标投标行政监督体制不顺

按照国办发[2000]34号文件的分工，湖南省现行的招标投标行政监督与执法职责分属于有关部门：发展改革部门既负责指导和协调招标投标工作，又对重大建设项目和工业项目招标投标活动进行监督检查与执法；建设、水利、交通、铁道、民航、信息产业以及政府采购等部门分别负责本行业招标投标活动的监督执法。在这种体制下，容易产生以下弊端。

⑴造成部分行业同体监督。如交通、水利项目的提出、招标的组织、招标投标的监督、定标、监理、验收、交付使用、工程管理、资金的拨付和使用等基本上是交通、水利部门一家的事情。这种投资、建设、管理、监督、使用五位—体的行业内部循环体制，使交通、水利部门同时拥有工程建设项目“业主”的组织实施权力和行政部门的行政监督权力。在这种体制下，行业部门的招标投标行政监督实质上是行业部门自己监督自己，部门行政领导和机关职能部门都可以干预和左右评标、中标结果。一些项目的招标投标运作过程就是孕育各种腐败的过程。纪检监察机关在这种体制下推行源头治腐措施难以得到落实。

⑵部门保护和行业垄断加剧。各行业部门由于历史原因都有自己的下属企业，包括勘察、设计、施工、监理、招标代理等一应俱全。虽然有的已经根据国家规定完成了脱钩改制，但形脱神不脱。加上行业部门的评标专家库中的专家大部分是本系统、本行业的专家，因此，行业部门在招投标运作中，大多倾向于本系统、本行业的投标单位中标。这样的评标，无异于作秀，其结果是为行业保护和行业垄断披上了一层“合法”的外衣。

⑶现行监督执法职责分工交叉重叠。如高速公路项目中的房屋建筑招标投标，工业项目中的厂房建筑招投标，不仅与交通、建设部门有关，而且与发展改革部门有关，各相关部门均有监督执法权。这样，一方面造成交叉、重复监督执法，各部门相互争夺项目监督执法权，令招标投标当事人无所适从；另一方面当发生问题时，又容易导致相互推诿、监督缺位；又如，实行垂直管理的水利部门，名义上是由下级单位负责招投标，但在项目建设、资金拨付、方案审定等工作上，下级部门无权作出决定，凡事都要请示上级。而项目基本建设实行属地管理，地方上的行业主管部门作出的行政决定，还要受到该项目的上级主管部门的干预甚至核准，增加了管理环节，造成有监督执法责任的地方部门无权力，有权力的行业主管部门不负监督执法责任。

⑷多头监管，缺乏统一规范。一方面容易导致政出多门，造成部门与部门之间、部门与地方之间招标投标有关规定相互“打架”，不利于从源头上规范招标投标活动；另一方面，由于多头监管，对招标投标中出现的问题没有一个统一的受理平台，容易造成招标投标当事人投诉举报无所适从，执行中常出现同时多家受理投诉的情况，多家出现不同处理意见的情况，不利于招标投标违法违规案件的及时查处。

2、现行的国家《招标投标法》等有关法律法规不完善

⑴《政府采购法》适用范围界定不明确。《政府采购法》第二条规定，政府采购的范围包括货物、工程和服务。第四条规定，政府采购工程进行招投标的，适用《招标投标法》。但实际执行中交叉较多。如：有的招标人因感到《政府采购法》规定程序没有《招标投标法》规范和严密，在工程建设中更愿意适用《政府采购法》；有的市、县财政部门往往利用财政部门管理资金拨付的优势，对政府投资工程建设项目中的货物列入政府采购并核准为邀请招标或竞争性谈判等非公开招标方式，规避公开招标；有的财政部门对业主应当进行货物招标的项目而以政府采购名义申报项目进行审批，与其他行业行政监督部门引起监管职能争议。目前，这种情况在市、县基层有蔓延之势。

⑵推行专业工程进场交易缺乏强制性措施。《招标投标法》没有对工程建设交易进入交易中心作出硬性规定，《建设部国家计委监察部关于健全和规范有形建筑市场若干意见的通知》（国办发[2002]21号）文件中的有关条文也只对房建、市政工程进入交易中心作了规定，对其他专业工程项目是否进入交易中心交易没有约束力，这就造成了实际运行中，专业工程招投标交易仍游离于交易中心之外。如湖南省目前除株州、益阳、岳阳市的专业工程大部分进入交易中心外，省直和其他各市大多数交通、水利、信息产业、工业等专业工程项目还是以“打一枪换一个地方”的游击方式租用各类会议室及宾馆酒店进行招投标交易，这种分散的交易方式，加大了行政监督难度。

⑶对招标人的行政监督缺位，导致招投标制度在部分项目上的执行形同虚设。现行《招标投标法》重程序、轻实体，对目前我国绝大部分建设项目特别是国有投资建设项目法人还不是真正意义上法人的问题在理论上认识不清，给予招标人权利过多过重，忽视了对其责任约束和责任追究。实践中，招标人往往利用法律给予的权力，搞“外招内定”、“明招暗定”、“围标、串标”等违法操作，有的甚至在招标后与中标人不按照招标文件以及中标人的投标文件订立合同，或签定“阴阳合同”；有的只拿出项目的一部分招标，其余则直接发包了；有的在工程项目建设中任意变更设计、调整概算、低中高结等，工程结算时普遍超出中标价30%-50%，个别项目甚至超出100%以上，最终使招投标制度没有起到任何作用，形同虚设。而在这个过程中，招投标行政监督部门仅参与了其中一个环节的监督，对中标人在招标过程的事前、事后监督都因法律未授权不能使监督到位；既使在招标过程中发现了招标人违法行为，也因缺乏进行行政处罚的法律依据和处罚手段、方式，对发现的问题疏于处理，也未及时向纪检监察机关移交，从而造成了对招标人违法行为监督的缺失，纵恿了招标人违法行为的蔓延。

⑷对招标代理机构管理缺乏政策法规指导。国家《招投标法》实施近10年来，国家和有关部门除了出台一个资质认定管理办法外，至今没有出台有关指导招标代理机构管理的政策法规。导致招投标代理一方面长期缺乏有效的行业自律机制、行业管理措施、行业规范操作程序；另一方面因自身利益驱使要受到业主单位不良意志的控制和支配，再加上监管乏力，资质认证多部门审批，致使目前的招投标代理中介市场基本处于自由发展、无序竞争、行为不规范、人员素质不高的恶性循环之中。

⑸发改部门微观监管事项揽得过多，引起其他监管部门不满。国务院国办发[2004]56号《关于进一步规范招投标活动的若干意见》文件明确各级发改部门对工业项目招投标实施行政监督，在具体实施中，有关工业项目中的房建项目招投标行政监督权与建设部门引发争议；又如负责中央重大项目招标代理机构资质审批职能也与建设部门管理职能交叉；有的市州将建设、交通、水利等各部门工程建设招投标监管职责和建设工程交易中心划归发改部门接管引起建设等部门的强烈反对；此外，省发改部门现在正在筹建的统一的评标专家库、统一的公共资源交易平台、统一的招投标监管网也引发有关部门对其招投标宏观协调指导职能的质疑。

3、行政监督乏力

⑴上级行政监督部门对下级监督部门指导监督不畅。上级行政监督部门缺少对下级监督部门的监督意识，认为监督下级是当地政府和纪检监察机关的事，与上级监督部门无关，存在重权力，轻制约，重业务、轻监督的现象，造成上级对下级最直接的监督缺位。此外，各地招投标行政监督部门人手少、力量不足，监管不到位、把关不严的现象仍然突出。

⑵市场监督乏力。一是对愈演愈烈的市场围标、串标、借用资质等问题缺乏研究，提不出有效治理手段。对围标串标行为的调查认定仍停留在“口供认定”基础之上，缺乏科学的认定依据。二是执法力度普遍不强，违法违规行为的查纠率不高，执法不严的现象比较普遍。处罚往往都失之于轻、失之于软，有的地方甚至陷入了“对违章违规问题处理不力，这类问题便越来越多；这类问题越多，处理就越难”的怪圈。

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