行政处罚信息的公开问题——行政执法疑难问题之三

先说一个案例：北京朝阳公安分局通报李某迪与陈某卉卖淫嫖娼案。2021年10月，微博“平安北京朝阳”发布了一则情况通报。通报称：近日，朝阳公安分局接群众举报称，有人在朝阳某小区卖淫嫖娼。对此，警方依法开展调查，将卖淫违法人员陈某卉（女，29岁），嫖娼违法人员李某迪（男，39岁）查获。经审查，上述人员对违法事实供认不讳，目前均已被朝阳公安分局依法行政拘留。北京朝阳公安分局的通报，在引发社会面上引起了一些争议，也受到行政执法部门的密切关注。

从行政执法的角度看，北京朝阳公安分局的通报，涉及了执法实践中一个比较复杂的问题，即行政处罚信息的公开问题，包括：是否所有处罚决定都必须主动公开、如何理解“一定社会影响”、处罚决定公开中如何处理个人信息保护、处罚卷宗材料是否必须公开等具体问题。

一、是否所有的行政处罚决定都必须主动公开？

关于行政处罚信息的主动公开问题，国家层面的规定，早期主要体现在一些行政规范性文件之中，而后逐步进入新修订的有关行政法规（2019年4月修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》）和法律（2021年1月修订的《行政处罚法》）之中。

从行政规范性文件规定看，2015 年 7 月国务院办公厅印发《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51 号），要求：“进一步加大政府信息公开和数据开放力度。除法律法规另有规定外，应将行政许可、行政处罚等信息自作出行政决定之日起 7 个工作日内上网公开，提高行政管理透明度和政府公信力”。2018年12月国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号），规定：“行政执法机关要在执法决定作出之日起20个工作日内，向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息，接受社会监督，行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，但法律、行政法规另有规定的除外。”

从行政法规规定看，2007年版《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号），没有将行政处罚信息，纳入主动公开的范围。2019年4月修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号修订）第二十条，明确规定：实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定，行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开。

从法律规定看，2021年1月新修订的《行政处罚法》，巩固了行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度“三项制度”改革成果，进一步完善行政处罚程序。而且，在行政处罚决定的主动公开上，与2019年4月修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》基本保持了一致。《行政处罚法》第三十九条（属“行政处罚的决定”中“一般规定”节）规定：行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。第四十八条（属“行政处罚的决定”中“一般规定”节）规定：具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。

因此，按照现行《行政处罚法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》，并非所有的行政处罚决定都必须主动公开，只有 具有“一定社会影响”的行政处罚决定才应当主动公开。

二、如何理解具有“一定社会影响”的行政处罚决定？

具有“一定社会影响”的行政处罚决定，就应当主动公开。但对“一定社会影响”的具体判断标准，目前我国法律和行政法规是没有明确规定的。

由谁来认定行政处罚决定是否有“一定社会影响”呢？新修订的《行政处罚法》，没有明确规定。但按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号修订）第二十条，认定主体应当是作出处罚决定的行政机关。

行政执法实践中，行政处罚决定是否有“一定社会影响”，建议执法机关主要结合以下四个要素予以判断：

（1）处罚决定是否与公共利益密切相关；

（2）处罚决定是否与公众利益密切相关的行政；

（3）处罚决定是否社会关注度高；

（4）其他有一定社会影响的处罚决定。

当然，随着新修订的《行政处罚法》的实施，行政执法机关有必要对具有“一定社会影响”的行政处罚决定的判断标准，进行具体的细化并对外公开，以防止行政裁量权的滥用。

三、行政处罚决定的公开中如何处理个人信息保护

在行政执法中，对个人信息进行收集、公开等处理，是法律赋予行政执法机关的权利。按照《个人信息保护法》（2021年8月通过）第四条和第十三条规定，行政执法机关为履行法定职责，无需取得个人的同意，就可对个人信息进行收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等。

但同时，对个人信息特别是敏感个人信息进行保护，又是行政执法机关的法定义务。执法实践中，应当认真区分个人信息与敏感个人信息，精准把握敏感个人信息的含义和外延。

“个人信息”：按照《个人信息保护法》，“个人信息”是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息。包括：自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、家庭住址、工作单位、用户身份、宗教信仰、通信通讯联系方式、通信记录和内容、账号、密码、财产信息、征信信息、行踪轨迹、地理位置、住宿信息、交易信息、消费记录、基因、指纹、血型、病历资料、健康检查资料、犯罪记录、残疾儿童（少年）评估结果等25个方面。

“敏感个人信息”：属于个人信息的组成部分，其含义与个人隐私大体相当。包括：生物识别、宗教信仰、特定身份、医疗健康、金融账户、行踪轨迹等信息，以及不满十四周岁未成年人的个人信息。成年人的个人姓名，属于个人信息，但不属于个人敏感信息（个人隐私）。“敏感个人信息”一旦泄露或者非法使用，容易导致自然人的人格尊严受到侵害或者人身、财产安全受到危害的个人信息。所以，行政处罚中，“敏感个人信息”原则上是不能公开的。

行政处罚实践中，为落实个人信息保护这一基本原则，行政机关可以先采取去标识化、匿名化、其他技术处理等措施，而后对确需公开的有关个人信息予以公开。通过匿名化处理后的信息，本质上不属于个人信息。这方面，公安部曾经进行过一些积极的探索。《公安机关执法公开规定》（公安部公通字〔2018〕26号）第十五条就规定：向社会公开法律文书，应当删除文书中载明的下列信息：（1）自然人的住所地详址、工作单位、家庭成员、联系方式、公民身份号码、健康状况、机动车号牌号码，以及其他能够判明其身份和具体财产的信息；（2）法人或者其他组织的涉及具体财产的信息；（3）涉及公民个人隐私和商业秘密的信息；（4）案件事实中涉及有伤风化的内容，以及可能诱发违法犯罪的细节描述；（5）公安机关印章或者工作专用章；（6）公安机关认为不宜公开的其他信息。删除前款所列信息影响对文书正确理解的，可以用符号“×”作部分替代。

北京朝阳公安分局的通报，符合《行政处罚法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《公安机关执法公开规定》有关规定，也不违反稍后正式实施的《个人信息保护法》规定。

四、行政处罚办案卷宗材料必须公开吗？

关于行政处罚办案卷宗材料的公开，2007版的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号公布），没有明确规定。故执法实践中，分歧较多。

而新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年4月国务院令第711号修订）第十六条，明确规定：行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。

因此，在行政处罚中，行政执法机关形成的办案卷宗材料，不是必须公开的。