浅谈农村土地非诉行政执行案件执行难的特点及对策

发布日期：2011-04-07    文章来源：互联网

近年来，随着我国改革发展的深化和公民法律意识的增强，大量的土地行政处罚强制执行案件不断涌入法院，该类案件数量逐年增多，分布范围广，执行难度大，且极易引起矛盾激化，引发涉诉信访案件的发生，在执行中难以达到良好的法律效果和社会效果。 
一、案件的类型及特点 

这类案件均由县国土资源局先行作出行政处罚决定，待处罚决定书生效后，再申请法院强制执行。申请执行的内容大都为：“拆除在非法占用土地上的建筑物及其设施，恢复土地原状，退出非法占用的土地，并处罚款或没收在非法占用土地上的建筑物”等。执行标的80%为农村居民超出记载面积建造的住宅，其余20%为农民因养殖所建的养殖厂、加工厂及村委、乡镇政府因公益事业需要所建造的学校、村卫生所、村委，还有部分私营矿山企业等。以上案件具有以下特点：1、大多不影响县、乡、村整体规划，不影响、不损害国家利益和公共利益。2、大多因公民个人私怨或影响公民个人既得利益或可得利益，而向土地主管部门举报所产生。3、政府行为或政府形象工程先建后批导致违法行为。4、大多案件矛盾尖锐，易导致矛盾激化。5、多为信访部门批转的信访案件，多数举报人认识偏激，不利于做思想工作。6、案件数量多，分布范围广，几乎涵盖全县所有乡（镇）村。 

二、执行过程中存在的问题和困难 

对于这类案件，在立案后，一般先按照法律规定，向被执行人送达执行裁定，让被执行人在规定期限内自觉履行义务，同时做案外人（举报人）的思想工作，在不影响乡、村整体规划的前提下力争从根本上消除隔阂，平息矛盾，解决纠纷。近几年来，通过协调执行和强制执行，我院执结了一大批土地行政处罚案件，但仍有部分案件由于种种原因处于中止状态，至今无法执行，导致这些案件无法执行的主要原因和困难有：1、涉及农村居民仅有一处住宅的整体拆除案件，若强制拆除，将直接导致被执行人及家属无法生存、生活。2、涉及举报人与案件被执行人矛盾尖锐的案件，若强行拆除将引起双方矛盾扩大和升级，引发连锁反应，甚至导致矛盾激化，发生恶性事件及涉诉信访案件，造成新的社会不安定因素。3、对部分连体建筑物进行拆除的案件，若强行拆除，容易对建筑物的其它部分造成损坏，给被执行人带来经济损失，产生新的社会矛盾，而且从现实来看也无拆除的必要。4、对涉及公益事业的学校、村卫生所、村委的案件，若强行拆除，则影响社会公共利益，造成不良的社会影响。5、对涉及私营矿山企业的案件，若强行拆除，将对涉案企业造成巨大的经济损失，不仅不利于民营企业的发展，对地方经济发展造成不良影响。 

三、解决此类案件的意见和建议 

根据这类案件的性质和特点，要妥善解决该类社会矛盾，笔者认为：1、要充分发挥基层组织和乡镇人民政府的职能作用，并尽可能的发挥和利用“社会法庭”的职能作用，尤其是村、组干部的职能作用和在村中的说服力、影响力。对这类案件要及时发现，及时调处，层层解决矛盾，不能踢皮球，不能逐级“上缴”矛盾，力争把矛盾纠纷消灭在萌芽状态，解决在基层。2、解决问题，减少行政处罚。国土资源局作为土地行政主管部门，针对这类案件的实际情况，要多调查，多了解，把问题吃透，把根源找准。工作人员要有强烈的责任心，事业感和大局意识，要站在为人民服务和社会稳定的高度去解决问题。查明情况后，该补办使用证的及时补办，尽可能的协调解决纠纷，减少行政处罚，节约行政资源，从根本上减少这类案件。3、做好立案审查，谨慎立案。针对无执行标的完成行为的执行案件，原则上不予受理。但对涉及国家利益、公共利益，涉及党委政府中心工作的案件，仍应坚持及时受理，果断执行。4、建立预立案机制。对于易导致信访案件或矛盾激化，应给予谨慎立案，采取预立案，预立案后可以组织土地、村委联合调解。5、建立行政协调机制，对于复杂或容易矛盾激化的案件，要会同土地主管部门，深入被执行人所在地进行立案前的调查，由县政法委牵头，土地、信访、法院主管部门参与，深入乡村，了解案情，掌握民意，视其具体情况，再决定是否立案，对于不符合立案条件的案件，法院应及时下达不予立案（执行）的裁定，以免当事人到法院缠诉和不必要的麻烦。6、在执行工作中，要讲究执行艺术和技巧，在依法办案的同时，把“情”融入整个办案过程中，真正体现司法为民的法治理念，使所办案件真正达到法律效果和社会效果的有机结合，实现案结事了和良好的社会效果。 

嵩县人民法院 行长石 马旭升 

行政非诉执行是我国《行政诉讼法》规定的一项重要法律制度，它是实现行政管理职能、体现行政执法效率的重要途径和保障，是人民法院对行政行为进行司法监督的一种形式，也是法院行政审判和执行工作的重要组成部分。近年来，申请法院强制执行的行政非诉案件数量庞大，但由于此类案件反映的情况较为复杂，且缺乏明确、详尽的法律规定，法院对行政非诉执行案件认识不一，导致此类案件在审查和执行过程中存在不少问题。为此，笔者在安徽省法院开展调研，在此基础上，对规范行政非诉案件的审查和执行略抒管见。
　　一、行政非诉执行案件的主要特点
　　（一）审查案件数量庞大，成为基层法院行政审判工作的重点
　　2002年至2004年，安徽省法院共审查和执行各类行政非诉执行案件5152件，年均17174件，是同期行政一审案件数量的3．3倍。8月份的调查结果显示，99．6％的行政非诉执行案件集中在基层法院，每个基层法院当月平均审查和执行20件。受调查法院表示，由于行政非诉执行案件远比行政案件多，而且其审查和执行相当耗费时间和精力，因此目前此类案件已成为基层法院行政审判人员的主要工作内容。
　　（二）案件数量受政策影响较大
　　2002年至2004年，安徽省法院审执行政非诉执行案件分别为20908件、19708件、14036件，年均下降18％。其下降原因主要是行政行为政策性强，行政非诉执行案件的数量受国家和地方政策的影响很大，涉及农税征收和农民负担的案件大幅减少，2002年安徽省审执农业案件7000件，2005年锐减为2096件。宣州区法院在1999年初受理了57件农民负担类案件，此后两年一直没有受理过此类案件。2001年该院根据农业税费难收的实际和市委、市政府的要求，又重新开始受理、执行农业税收类案件，由于两年的累积，该年度的农业税收类案件猛增至1407件，是往年平均水平的7．9倍，从而使行政非诉执行案件全年收案数达1658件，创历史最高水平，以后逐年减少。2004年3月中央关于全国要在5年内逐步减征并最终免征农业税的政策出台后，安徽省大幅减征了农业税收，农民的税负减轻了很多，纳税能力相对增强，此后行政机关对农业税征收基本上没有再向法院提出执行申请。又如2005年以来合肥市加大旧城改造、治理违章建筑力度，该市涉及城建的案件明显增多。
　　（三）地区差异大
　　案件类型在县区和城区不同，各城区之间差别也很大。农村、城郊超生现象较多，涉及土地等自然资源的矛盾相对突出，其管辖法院受理计划生育、自然资源等案件较多，如涡阳县法院2005年8月审查涉及计划生育案件53件，占当月行政非诉案件的68．8％。而市区则受行政机关分布影响较大。如合肥市庐阳区行政机关分布较集中，案件数量过大，导致该法院的执行力量超负荷。此外，各地行政机关法制教育情况和法律意识程度也直接影响法院行政非诉案件的数量和类型。巢湖市行政非诉案件数量一直位居安徽省前列，其法制教育工作开展得比较好是重要原因。
　　（四）裁定执行率高，支持行政机关依法行政力度大
　　裁定准予执行10635件，占审查收案的90．1％。出于维护行政行为效力、支持行政部门工作等考虑，法院经审查只要认为事实清楚，不影响行政行为作出的，即使程序上略有瑕疵，一般都会在要求补正的前提下准予执行。
　　（五）执行难度大
　　非诉执行案件比一般的执行案件难度更大，法院的积案压力很大。一是被执行人没有履行能力。如社会抚养费案件，凡是申请到法院执行的基本上都是生活困难的超生户，执结率很低。二是逾期滞纳金数额与被执行人履行能力差距过大。《中华人民共和国行政处罚法》第51条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。根据这一规定，被处罚对象收到处罚决定后如果既不申请复议也未起诉，待其法定起诉期届满行政机关立即申请执行的，加处罚款已是主罚的2．25倍；若等到申请执行期限届满时申请执行，其加处罚款就高达主罚的7．65倍。由于法律没有确定加处罚款的最高限额，那些主罚金额较大的逾期滞纳金数额相当庞大，有的已超过本金甚至是本金的数倍，使被处罚人无法承受，已不符合处罚的本意，执行起来难度很大。对此，有的法院不管滞纳金只执行罚款主金额，或者在非诉行政行为双方同意下减少执行金额。三是部分具体行政行为存在合理性问题，被执行人抵触情绪大。一些具体行政行为具备合法性，但显失公正，如行政处罚畸轻畸重，与被处罚人的实际违法行为不相符；行政机关对同类性质、相同情形的违法者作出相差较大的罚款处罚等，而人民法院对此不能审查。此外，行政处罚缺少必要限度，影响了被处罚者的基本生活，如对一些经济困难户、下岗工人、老弱病残户等弱势群体偶然违法经营也严格予以处罚并申请法院执行，还有一些对贫困户的拆迁申请执行可能会导致被执行人无家可归，这些案件被执行人对法院的执行工作十分抵触，难以执行。
　　二、行政非诉执行案件在审查与执行中存在的问题
　　（一）审查中存在的问题
　　1．审查标准过于宽松
　　一方面，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第95条所列的合法性审查标准比较宽泛。何为“明显”难以界定，且规定不予执行的情形较少，各法院在审查时只能自行把握。另一方面，法院存有支持行政机关依法行政的思想或屈服于方方面面的压力。受调查法院表示，虽然行政机关申请执行的行政行为不少有程序上的瑕疵，但如果因此全都不予受理或不予执行，行政机关甚至地方党委领导意见较大，认为现阶段全不执行会不利于行政工作开展，损害行政机关形象。因此，法院对非诉申请的审查，只要不明显侵害被申请人的合法权益，如果有瑕疵责令补正，需补充材料的责令补充材料，难免会出现审查标准不够严格的情况。
　　2．审查方式有局限性
　　目前，对行政行为进行书面审查的法院占63．6％，采取书面审查与实际调查结合的法院占36．4％，实践中，实际调查的方式又分为走访、“面对面”询问、“背靠背”了解情况等多种形式，有19个法院采用了听证。法院只对行政非诉案件作书面审查，被申请人多不参与其中，由于未能充分听取被申请人意见，容易造成行政相对人的利益受到侵害。
　　在听证制和申辩制的推行中，还存在一些问题。首先，听证放在何阶段进行，如放在立案前，因不能收取费用，会加大法院的工作成本；如放在立案后，行政机关预交了听证费，经审查若裁定不予强制执行，行政机关会有意见。其次，被执行人下落不明，有些案件行政机关在作出具体行政行为时即以公告方式送达，增加了工作难度。再次，被执行人容易乘机转移财产或外出躲避，不利于下一阶段的执行。
　　3．申请不符合规定
　　常见的如行政机关就法院无强制执行权的事项提出执行申请。马鞍山市雨山区法院曾审查过一起因商场不符合消防要求，消防部门申请法院强制执行商场停业的案件，因《消防法》明确规定应由政府责成有关行政部门执行，法院只能裁定不予执行。又如申请执行期限不符合规定，行政相对人起诉期限未满，或申请已逾期。此外，申请执行材料存在缺陷的现象十分普遍，主要是申请执行的文书比较随意，不够规范。问卷调查显示，2005年8月份，要求申请人补正申请材料的168件，占8．1％，这一比例远低于笔者实地调查情况。被调查法院反映，申请材料存在缺陷的情况相当普遍，以前约占80％，而且反复补正，近两年大有好转，但仍有20％的材料需要补正。需补正的较多如送达回证，还有的行政机关送交法院的是复印件，需补交原件。目前计划生育类案件相对规范，需补正的较少。
　　4．具体行政行为本身存在瑕疵
　　一是重实体、轻程序的现象较为突出，如执法人员在询问笔录上签字的较少；留置送达中送达回证上仅有送达人签名，行政机关没有邀请当地基层组织人员或其他在场人员签字；内部讨论笔录没有签名；法律文书不完善，漏引法律条文。二是行政机关在作出具体行政行为时适用法律错误。三是限制或剥夺相对人的权利，如不交待诉权。四是被申请执行主体不明甚至有误，常见的如行政机关在处罚时以个体工商户所起的字号为被处罚主体。一些被环保机关处罚的个体工商户经常更换经营者或盘卖店面，有的干脆关门走人，法院执行时，该店面或已关闭，或已更换了经营者，或通过联营、合伙等方式以新的企业名义对外经营，但搜集了这些证据向银行出示要求冻结、扣划银行存款，因裁定书载明的被执行人与新的企业名称不符，银行不予协助。又如公路局申请执行案件中，违法行为告知书中被告知主体填写的是驾驶员，处罚决定书中被处罚主体是登记的车主或未办理过户的现车辆所有人，告知主体与被处罚主体不一致。
　　（二）执行中存在的问题
　　1．执行主体不统一
　　目前，安徽省由行政庭负责执行和由执行庭负责执行的情况各占一半。而实际上，行政庭与执行庭各执行一部分的情况很多，由于行政审判人员没有执行公务证，在需要采取强制措施时只能请执行人员配合，或交由执行庭执行，还有的法院规定特定案件如征收社会抚养费案件交执行庭执行。实际调查显示，人民法庭负责执行的情况也相当普遍，宜州区法院人民法庭执行的非诉执行案件数量几近该院行政庭和执行庭执行非诉执行案件数量的总和。
　　2．行政机关责任意识不强
　　调查发现，有些行政机关对行政非诉不及时申请执行，而是等累积到一定数量后成批集中申请，这一方面造成法院审查、执行压力过大，同时也给相对人留出充分的时间做好应对准备，或不经营或转移财产，造成难以执行。许多行政机关申请执行时不提供被执行人的财产线索，立案后也不予配合，使案件无法取得进展。行政机关常将一些难执行案件或无执行能力的案件申请到法院，导致执行不能，案件积压，损害司法权威。行政机关对一些影响重大案件如拆迁、拆除违章建筑，在自己执行无果的情况下再申请法院执行。一方面法院经审查，认为具体行政行为依据不足，但行政机关对此不理解；另一方面，法院在政府执行的基础上再执行，失去了最佳执行时机，执行难度加大，法院对执行不力的社会影响还要承担责任。由于行政机关不同意就此终结，案件只能中止或者超期。
　　3．对申请期限的理解不一
　　问卷调查显示，安徽省法院对《解释》第88条有关“起诉期间届满”的规定理解和实践各不相同，大致有以下几种：（1）行政文书上所确定的起诉期间；（2）行政裁决生效之日起起诉期间届满；（3）起诉期间包含复议期间；（4）经过3个月的法定起诉期；（5）复议期间加起诉期间；（6）对行政机关未履行告知义务的，有的认为是程序违法；有的要求行政机关告知并撤回申请，从告知次日起计算起诉期间等等。
　　此外，多数法院认为申请执行期间“180日”过长，有的被执行人会乘机更换营业执照或设法躲避，丧失执行时机，且不利于提高行政效率。对“逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”，普遍认为条件太过宽松，何为“正当理由”难以把握。
　　4．行政机关干预执行
　　有的行政机关为进行宣传或迎接检查，要求集中执行，或是延期、缓期执行。个别行政机关主动替被执行人说情。此外，涉及到一些危困企业的行政处罚、劳动仲裁案件难执行。这些企业欠债较多难以偿还，对行政处罚明躲暗抗，地方政府往往以涉及职工生活及社会稳定为由进行干预，造成难以执行。尤其是基层法院对一些房屋拆迁、计划生育等敏感性强、涉及面广的案件，经审查认为存在执法程序不规范等问题难以裁定执行时，地方领导从公共管理角度考虑，认为法院此举是不支持政府行政管理工作，由于现行管理体制的原因，法院人、财、物权均受地方控制，有时明知行政行为有瑕疵也不得不予以执行甚至与行政机关“联合执法”，混淆了司法权与行政权的界限。
　　三、思考与建议
　　（一）严格标准，注重审查
　　对非诉行政行为的合法性审查标准有两种不同意见。一种意见认为，应当以《行政诉讼法》确 

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· 【法官论坛】对土地非诉行政强制执行案件的调查及思考

· 来源：通海法院行政庭阿俊芳   发布时间：2011年03月21日   点击：3231   字体大小：大　中　小

土地是人类赖以生存的基本条件，是民生之本、发展之基。随着社会和经济建设的快速发展，用地需求也急剧增长，保护资源与保障发展的矛盾十分尖锐。大量的违法占地案件涌现，在农村尤为突出。

一、案件的基本情况和特点

近5年我院受理土地非诉行政执行案件96件：2005年21件，2006年24件，2007年7件，2008年16件，2009年28件，占五年来非诉行政执行案件总数的92.3%，经审查全部准予强制执行，但申请的案件只占全部违法占地案件的极少部分。这些案件呈现出以下特点：

1、分布不均衡。上述案件全部发生在农村。我县下属九个乡镇，两个山区民族乡，七个坝区乡、镇，相对来说，山区的两个乡人口较少，发展相对较慢，因此，所受理的非诉行政案件中没有这两个乡的，而其余七个乡、镇地处坝区，发展相对较快，违法占地情况比较严重。

2、违法占地原因。随着党的惠民政策不断落实，农村产业结构调整，加之人口不断增多，剩余劳动力不断涌现，相当一部分农民放弃田间耕作，从事养殖业或者开办企业，这类违法占地面积大，少则几百平方米，多则上千平方米。有的家庭住房紧张，通过正常的途径无法办理审批手续，为解决自己的住房困难，便采取违法建盖住房。有的在自己原有房屋的周围搭建，用来堆放杂物、作畜厩或者卫生间。在每个村几乎都有农民擅自在自己承包田或与他人交换的承包田中建房的违法现象发生。

3、被执行人明知而为。所有的被执行人都承认自己未经批准擅自建盖，都明知自己的行为违法，因此所建盖的房屋均为使用空心砖或其他简易材料建盖的简易房，这些人对行政机关的处罚心存侥幸，如果不被发现，可以继续使用，一旦被发现要求拆除，损失也不大，所以很少有人按照设计或施工要求，使用钢筋、混凝土或者木材建盖正式的房屋。

二、相关情况分析

1、案件增多的原因，除被执行人自身原因以外，还有两方面的因素：一方面，村、组一级基层组织由于经费不足，通过批准农民建房或者出租土地，从中收取一定的费用，村级组织的默许，也是导致农民建房难以管好的重要原因。第二方面，行政机关执法的随意性，一片违法占地中处罚一户，一个村组有几户，只处罚其中一户，导致村民有一个想法：不一定拆到我家的。这种做法不仅会使违法占地数量增加，而且会导致被处罚村民的强烈不满，久而久之，增大了农民和政府执法部门之间的对立情绪，矛盾容易激发。例如在四街镇的一起拆除违法占地案件过程中，就出现了被执行人在执行过程中，突然跃上装载机，并驾驶装载机冲击执法现场，致现场外一名正在劳动的村民受伤（此案未申请法院执行）。

2、被申请执行人法律意识淡薄，维权意识较低。行政机关在行使行政职权过程中，都要进行调查、告知、作出处理等一系列程序，但相对人置之不理，把行政机关送达的相关文书丢弃，根本不看。在法院送达行政裁定书、通知执行时，又认为“官官相护”，对法院存在强烈的抵触情绪，将自己怠于行使救济权的后果和不满发泄在法院工作人员身上，导致执行场面混乱、不明真相的人员参与起哄，社会效果极不理想，法院在一定程度上被误解，影响法院形象和司法权威。

3、行政机关执法规范，但执法力量明显不足。经法院审查，行政所处罚的案件均严格按照具体行政行为的合法性要件进行，做到事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。五年来国土资源部门申请执行的96件违法占地案件，全部准予强制执行。但是现有的国土资源执法队伍远远不适应需要，执法力量薄弱，查处违法行为的途径主要是在巡查中发现或者有人举报，难以保证对违法行为能及时、全面发现，不能主动、完全、彻底，这也是产生执法随意性的根本原因。

4、规定不完善导致行政执法效果欠佳。行政强制措施的即时性和强制性，决定了其是制止违法行为的有效方法之一。但是土地行政强制措施法律规定不明，违法建筑行为难以及时制止。《土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。”对如何制止，法律没有规定强制措施，没有赋予土地行政执法部门强制措施。《云南省土地管理条例》第三十七条规定：县级以上土地行政主管部门对非法占用土地的，责令停止违法行为，限期改正；对拒不改正的，可以会同有关部门采取查封、扣押或者没收建筑材料和其他设施等处罚措施予以制止。本条虽然规定了具体措施，但对实施的部门却不明确，“会同有关部门”指的是哪些部门，对此并不明确。国土资源部《土地违法案件查处办法》虽然规定可以查封施工设备，但在实际工作中作用不大，土地管理人员刚一离开，就开始继续施工，等经过立案、取证、告知等程序，作出行政处罚决定时，违法建筑已经完成了。

5、案件执行成本高，警示作用小。这类案件自动履行的少，强制拆除的多。由于土地非诉执行案件数量多，当事人抵触情绪强烈，随着违法建筑规模不断扩大，单纯依靠人力无法执行，有时还需要大型施工机械，造成执行所需成本大，而法院本身处于案多人少的困境，很难有更多的人力、财力，单靠法院执行，法院力量明显不够。每次强制拆除，媒体都进行宣传报道，但近年来，由于多种因素的存在，被执行人仍心存侥幸，采取观望态度，案件数量上升，违法占地面积从原来的几十平方米，扩大到二千多平方米，警示教育作用并不明显。据不完全统计，2009年全县的违法占地案件已达一千余件。

三、应对措施及法律思考

合理利用土地，促进社会经济的可持续发展，是每个公民的义务，对于相关的政府职能部门来说，更是不可推卸的责任。加强宣传，统一部署，统一执法尺度，使行政执法最大限度体现公平、正义。借鉴管理好的地区的经验，比如实行县、镇、村三级土地执法动态巡查联动网络制，推行包片监管、分级控制、责任落实到个人等措施，并纳入年终考核等，从源头上杜绝违法行为发生。

1、现存模式的弊端

一方面，行政效率降低。申请法院强制执行的案件，必须完成所有的行政程序，按照法律法规的规定，必须严格按规定的程序与时限办事，按立案、调查、询问笔录、现场勘测、送达责令停工通知书处罚告知书、行政处罚决定书等程序，一项一项地办理，从送达处罚决定书之日起，相对人在60天内不申请复议，三个月内不提起行政诉讼，处罚决定书才生效，土地行政部门才能申请法院执行，法院受理后，行政庭的审查期限为30天，送达准予执行裁定后，才由执行局执行。执行之前还要对相关情况进行摸底，综合考虑强制拆除的后果、难度、效果等方面的因素。这样就导致一些行政处罚长期停留在行政主体意志的表达和宣告阶段，很难及时实现行政处罚确定的义务，妨碍了行政职能的实现，影响了行政效率。

另一方面，法院压力增大。《土地管理法》第八十三条规定：建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。我国《行政诉讼法》第66条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释进一步明确了法院审查的标准和程序。按照上述规定，法院应受理土地行政部门申请强制执行的案件，但是法院自身的案件太多，压力已相当大，加之此类案件的执行，人力、财力、物力投入较大，虽然规定强制执行费用由违法者承担，但在实际执行中，都由法院和土地部门共同承担，没有一件案件的执行费用由违法者承担。况且，非诉行政案件的执行，不仅仅是土地行政部门，还涉及其他行政机关，比如计划生育、环保、城建等，这些案件涌入法院，为法院增加了更大的压力。

2、完善、制定相关法律

（1）明确、细化现有规定中的行政强制措施，提高可操作性。在土地行政执法过程中发现正在进行的违法行为，最有效、及时制止方式是采取行政强制措施。行政强制措施具有即时性、强制性、临时性、辅助性和非制裁性的特点，通过限权和控制避免社会秩序遭到破坏，是实施行政强制措施的目的。对相对人来说，此时的制止则把损失降至最低，既保证了行政执法的有效性，又考虑了相当人的合法权益。与所有工程完工以后再来拆除相比，行政强制措施无疑可以起到这种作用。现在虽然有了“责令”“制止”等规定，但实施起来却找不到具体的做法，对于行政行为，“法无授权即禁止”，如果贸然采取措施，该行为将可能被认定为违法。因此应明确、细化现有规定中的行政强制措施，使其具有可操作性。

（2）科学、合理分配行政强制执行权。我国目前没有一部关于行政强制执行的法律。为了适应行政法治发展的需要，及时、有效制止违法行为，同时也为了缓解法院压力，科学设计行政权与司法权的分工，有必要对现行的行政强制执行权重新分配。

行政强制执行应归属于行政权还是司法权？行政强制执行权应当属于行政权，由行政机关行使，还是属于司法权由法院行使，历来争议较大。目前世界各国有三种模式：一、行政机关自力强制执行，就是行政机关是完全的唯一的行政强制执行权主体，司法机关不享有行政执行权。如德国、奥地利和我国的台湾。二、申请司法机关强制执行，当行政管理相对人不履行行政法的义务时，行政机关本身并无强制执行权，但行政机关为实现行政目的，可请求司法机关用国家强制力保障所需行政状态的实现，如英、法、美等国。三、折衷模式。当行政管理相对人不履行其义务时，行政机关既可以径自强制执行，也可以申请司法机关执行。我国目前采取这种模式，许多部门的法律、法规都规定了当相对人不履行义务时，可以申请人民法院强制执行，许多行政机关为了回避执行过程中可能遇到的一系列问题，采取了申请法院执行的模式，因此在实践中还是申请法院执行的占多数。基于前述两个不利方面考虑，行政强制执行权应该以行政机关执行为主，申请司法机关执行为辅，兼顾公正与效率。强调公正有时会缺乏效率，强制效率有时会缺乏公正，建立新的非诉强制执行模式就要合理地协调公正和效率的关系，做到既要不影响行政机关的行政管理效率，又要保障行政相对人的合法权益。