政府购买服务应用于市场监管实践相关问题探析

政府购买服务是指把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照一定的方式和程序，交由符合条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为。通过政府购买服务方式实现行政目标，是现代政府管理的重要手段。
　　为加快转变政府职能、创新社会治理、改进政府提供公共服务方式，党的十八届三中全会决定在政府社会管理中推广政府购买服务改革。近年来，在市场监管实践中，政府购买服务改革不断向纵深推进。政府购买服务对于市场监管部门转变职能、降低行政成本、提升监管效能发挥了积极作用，但有不少问题仍需要进一步明确，其中包括对政策的总体把握和执行中的具体问题。

正确把握政府购买服务应用于市场监管实践的政策要求
　　在市场监管实践中推行政府购买服务是深化政府现代化管理的方向。不仅是深化行政体制改革、建设有限政府的需要，也是市场监管实践的现实需求。
　　正确把握政府购买服务改革总体方向
　　2014年底财政部、民政部、国家工商总局印发《政府购买服务管理办法（暂行）》通知，就政府购买服务的主体、购买内容、承接主体、机制、购买方式、程序及购买服务的标准化问题作出了明确规定，为政府购买服务提供了基本的制度规范。随着近几年的改革实践，政府购买领域不断扩大，购买资金不断增多，但同时新的问题也不断出现。为此，2018年财政部起草了《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。其中对禁止购买的内容、购买主体、承接主体、信息公开等内容作了进一步明确。市场监管系统近年来在政策或资金层面也是积极鼓励各地通过政府购买服务来促进市场监管效能的提升。
　　由此可见，推行政府购买服务总体方向是明确的，也是未来市场监管部门创新监管方式、提升监管效能的重要手段。
　　正确把握政府购买服务在实践中的政策要求
　　一要严格制定购买服务的内容。在市场监管实践中，政府购买服务内容存在泛化倾向，一些地方出现“超范围”购买服务问题。比如本该需要市场监管部门自己完成的工作，有的单位为了减轻自身工作负担，“购买”编外人员来协作管理。再比如有的单位将诸如企业年报申报、非法定检测等本该由市场主体自行完成的事项，交由市场监管部门通过政府购买服务方式来进行。因此，建立监管部门政府购买的采购目录，明确负面清单，是强化市场监管部门政府购买服务规范化建设的重要任务，也是当前亟待解决的问题。
　　二要加强绩效管理。市场监管部门推行政府购买服务应当全面实施绩效管理。2018年7月30日财政部发布《关于推进政府购买服务的第三方绩效评价工作的指导意见》，提出将进一步规范政府购买行为，推进政府购买服务第三方绩效评价工作。并决定2018年至2019年选取天津市、山西省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、河南省、四川省、贵州省、深圳市等10地开展试点。绩效管理不是增加程序，而是以结果为导向，建立健全政府购买服务项目绩效目标设置与审核、绩效执行监控、绩效评价及结果运用的全过程绩效管理机制，不断提高政府购买服务质量和效益。
　　正确把握政府购买服务的原则
　　一是预算原则。即政府购买服务所需资金必须列入部门预算，从既有预算中统筹安排。
　　二是公开招标原则。政府购买服务达到各地公开招标采购目录金额线以上的必须进行集中采购。各地财政部门对不同的服务设定的采购起点金额不同，如中央规定服务项目的公开招标数额标准为200万元，河北省规定单项或批量采购预算金额一次性达到省级200万元（含）以上、设区市级150万元（含）以上、县（市、区）级100万元（含）以上，必须公开招标。
　　三是公正原则。对未达到起点金额的服务项目，各单位也应该拟定相应的管理规定，向社会公开公正购买服务。即通过竞争性谈判或单一来源采购等形式来确定供应商。

政府购买服务应用于市场监管实践需要注意的几个问题
　　政府购买服务在市场监管实践中的应用日趋广泛，效果也在逐步提高。但一些具体问题在实践中制约了政府购买服务在市场监管实践中的科学应用。
　　提高对政府购买服务的认识
　　认为政府购买服务是财务部门的事，与具体业务部门关系不大。这是当前市场监管部门普遍存在的误区。正是存在这样的误区，导致政府购买报务编制预算不科学。具体表现在有时预算过多，执行率偏低；有时甚至出现编制了预算却迟迟不执行的情况，费（预算）与事不能科学匹配。实际上，随着政府现代化管理的推进，通过政府购买服务达到行政管理的目标将逐步成为常态。因此，市场监管部门各业务机构的同志特别是主要负责人要加强对政府购买服务相关知识及法律法规的学习，科学应用政府购买服务的手段来提升市场监管的效率；要了解购买的服务行情，包括单次购买与批量购买的差别等，科学编制政府购买服务预算，有效控制执行过程中出现的偏差。作为具体掌管资金的财务机构要做好对业务机构在政府购买服务工作中的指导工作，同时督促业务做好购买方履行合同过程的管控工作。
　　明确政府购买服务的采购范围
　　政府购买服务包括购买直接受益对象为社会公众的公共服务及直接受益对象政府自身的履职所需辅助性服务。市场监管部门应加强政府购买服务目录的源头管理，包括制定适合本单位特色的指导目录，建立需求调查和筛选机制，动态调整明细目录等；严格界定市场监管部门的职能范围，以及应当由市场监管部门直接提供、不适合社会力量承担的服务事项。比如，对于各种检测项目，需要判断是否属于法律规定的强制检测项目，如果属于应由各市场主体提供报检测告的项目，就不能列入市场监管部门购买服务清单。
　　做好政府购买服务的前期论证
　　有的业务机构提出项目需求时往往只有大方向，对项目是否必须、包含哪些内容、应实现哪些目标、通过什么手段实现没有具体标准，这就影响了政府购买服务项目的科学性。市场监管部门应该进行政府采购项目的重要性和必要性研究，从职能角度考虑一个政府采购服务项目是否需要进行，论证能否产生市场监管的社会效益，同时能节约政府行政成本。在充分考虑本地区、本单位工作情况及服务对象的特点的基础上，提出政府购买服务项目的具体需求指标。如根据企业年报“双随机”检查的要求，市场监管部门可以采取聘请会计师事务所对企业年报资料进行专业检查，但具体对哪些项目进行检查，出具什么样的报告，必须根据市场监管的需要细化具体标准。
　　严格执行政府购买服务程序
　　编制预算。根据各地财力，科学合理确定政府购买服务价格，将项目编入部门预算。服务类采购项目不同于货物和工程类项目，如何做到恰当是比较困难的。价格确定得偏低，导致预算不足，会影响下一年度市场监管工作开展；价格确定得偏高，预算超出实际需求，会影响预算的通过，即使通过了也会因执行不足，降低财政资金的使用效率。至于如何合理确定价格，一是可参考本地物价确定市场平均价；二是可参考往年同类采购项目的中标价；三是可参考类似服务项目的价格，有些服务项目属于创新项目，没有中标价可参考，也没有市场平均价可参考，只能根据同类项目的价格，加以认真研究或者组织专家估价后再做预算。
　　实施采购。根据采购服务项目的金额确定采购方式，严格执行《中华人民共和国政府采购法实施条例》要求，达到公开招标限额的必须进行公开招标。未达到公开招标限额但金额较大的也要实施管理，单位内部组织包括纪检监察人员、业务人员、财务人员等一起进行相对公开的程序选择供应商并与之展开竞争性谈判或议价。
　　签订合同。市场监管部门签订合同时应特别注意三个方面。一是对供应商的资格认定。可通过企业查询、实地考察等办法检验供应商的诚信情况、资质条件及完成合同所必备的其他条件。二是明确标的。购买的服务项目在理解上不能有歧义，需要达到什么标准都要加以细化。三是严禁转包。服务项目严禁转包，在签订合同前必须约定严禁转包的相关条款。四是在合同条款中约定双方违约责任。
　　履约验收。市场监管部门要针对不同的服务类项目，采用不同的方式验收，保证政府购买服务项目达到提高市场监管水平、促进市场主体以更高质量发展的目的。现在实践中往往缺失这一块，认为按规定采购付款、服务也开展了就算履约了。业务部门应当按照采购合同规定的技术、服务、安全标准，组织对供应商的履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。向社会公众提供的公共服务项目，比如向消保委购买的消费者权益保护服务，验收时还可以邀请消费者参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。
　　注重对政府购买服务项目进行后期评价
　　目前，市场监管部门政府购买服务类项目绩效评价工作往往不同程度地存在“为评价而评价”问题。究其原因，一方面，是对政府购买服务绩效评价工作的重要性认识不足；另一方面，是对绩效评价工作如何切入、如何展开和评价结果应用等难以有效把握。市场监管部门在政府购买服务项目完成后对项目进行绩效评价，不仅可以规范政府购买服务行为，也可以应用于业务部门工作考核、后续年度同类服务项目的预算编制、政府购买服务承接主体的选择、服务项目合同规范与履约管理等诸多方面。因此建议，可以委托第三方组织开展评估工作，借助其专业化优势，从社会效益、经济效益和工作绩效三个方面进行评估，助力市场监管效能和服务发展水平提升。