加快服务型政府建设，提升政务服务能力，是党中央、国务院部署的一项重要工作。2016年，国务院发文首次提出“互联网+政务服务”改革；2021年，国家再次提出建设“数字化政府”的目标，政务服务“网上办”、“掌上办”、“一网通办”已经成为政务服务新方向。
自部署“互联网+政务服务”建设以来，为解决建设过程中平台建设管理分散、办事系统繁杂等问题，国务院提出通过规范政务服务事项、优化政务服务流程、融合线上线下服务、推广移动政务服务等举措推进政务服务一体化。各地政府结合本地实际，以增强群众“获得感”为出发点，围绕政务服务平台，大力推进政务服务一体化建设，并取得一定成效。2020年度省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估显示，我国网上政务服务发展已经由以信息服务为主的单向服务阶段开始迈向以跨区域、跨部门、跨层级一体化政务服务为特征的整体服务阶段。现结合各地区一体化政务服务平台的内容供给、服务效能情况，从全国范围突出问题和落后地区关键问题两方面梳理分析一体化政务服务能力提升的现状问题，并研究提升路径。
一、开展一体化政务服务能力提升工作的必要性
随着以国家政务服务平台为总枢纽的全国一体化政务服务平台建设成效逐步发挥作用，我国政务服务开始迈向一体化政务服务为特征的整体服务阶段。各地区依托全国一体化平台，推动政务服务逐步从低效到高效、从被动到主动、从粗放到精准的转变，政务服务能力和水平持续增强，全国一体化平台的影响力、辨识度、知晓度、美誉度显著提升，全国一体化平台已经成为企业和群众办事的重要渠道。围绕全国一体化平台持续提升政务服务能力，极大促进了各地区积极创新行政管理和服务方式，全面提升政务服务的整体服务、服务供给、创新服务、精准服务、协同服务等一体化能力，赋能数字政府建设、助力营商环境优化。
（一）赋能数字政府建设
数字政府是发展数字经济和建设数字社会的基础性和先导性工程，更是再创营商环境新优势的重要抓手和重要引擎。在“政府数字化”的转型发展中，依托政务服务一体化建设，提升一体化政务服务能力，实现服务“跨省通办”、“一网通办”，为“放管服”改革提供有力支撑，有效改善政务服务整体格局，为建设人民满意的服务型政府奠定坚实基础，助力政府转变职能，为数字政府建设提供有力支撑。
首先，从运用技术手段推动政务数据互联互通、共享共用，支撑政务服务模式创新，增强区域间联动协同,实现“只进一扇门”、“一网通办”等，推动政府治理体制和治理体系变革。其次，政务服务协同深化发展，“自助办”、“掌上办”等便捷智能普惠服务效果显著，企业和群众办事更加便利。再次，政务服务从政府供给导向向群众需求导向转变，“一件事”集成服务、跨区域通办等各种场景的创新提升数字政府的应用效能。
（二）助力营商环境优化
依托政务服务一体化建设，提升一体化政务服务能力，推动政务服务从“可办”向“好办”、“易办”转变，激发市场活力和社会创造力，助力营商环境优化。例如，聚焦政策落地、企业获得服务便利等营商环境“痛点”“堵点”和“难点”，推出极简审批、一站式办结等改革举措为企业发展创造更有利条件，服务经济高质量发展。
二、当前一体化政务服务建设存在的问题
基于2021年一体化政务服务能力调查数据以及各地区一体化政务服务平台的内容供给、服务效能等现状，总结出政务服务一体化建设工作中的普遍问题与关键问题。
(一)普遍问题
从全国范围内调查数据来看，各地区一体化政务服务工作还存在一些普遍性的问题。
1.区域间差异仍然存在
各地区政务服务改革工作统筹推进过程中，受重视程度、专项资金、基础设施、地理位置、经济水平等多种因素的影响，呈现发展不平衡问题，距离实现政务服务均等化、普惠化的目标仍有距离。
一方面，省级政府一体化政务服务能力水平从整体上呈现“东强西弱、南强北弱”的格局。水平非常高的地区为北京、上海、江苏、浙江、安徽、广东、四川和贵州等华东、华南地区省份居多；水平较低的地区多集中在西部地区如西藏、青海等。另一方面，各省域内一体化政务服务能力发展水平也存在差异。
2.各渠道业务融合不够
当前，线上线下融合是互联网创新发展的方向,对推动政务服务创新同样具有重要的意义。随着“线上线下、多级联动”的“多渠道、全天候、一站式”便民惠民政务服务体系模式的发展，办事群众的需求已经从单一渠道进化到全渠道一体化的综合服务需求，但由于管理或标准不统一，各服务渠道之间还存在不同程度的信息不同步、信息二次录入、线上线下脱节等问题。
3.信息共享和业务协同度深化不够
随着依托一体化政务服务平台实现“一网通办”、“办事不见面”、“最多跑一次”范围逐渐扩大，广大群众切实享受到办事便利，但部分地区信息共享和业务协同程度不高，一体化平台尚未完全实现与所有业务审批平台互联互通，数据资源部门化现象（信息孤岛）存在。大量数据仍沉淀在各部门信息系统中，未能利民惠民和支撑政府全网办事，如一些基本信息（户籍、教育、医疗等）处于分散、割据的碎片化状态，未能实现部门间、地区间互通共享或共享程度不高，导致一些政务服务流程再造等场景应用无法落地。
(二)关键问题
一体化政务服务能力水平相对落后的地区还存在一些关键问题，如政务服务基础不牢、法律法规滞后、服务事项不健全、服务指引不精准等问题，有必要从规章制度、流程再造、服务供给等方面深入剖析这些问题的诱因，从而合理谋划一体化政务服务水平提升。
1.规章制度落地滞后
国家层面相继出台《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）、《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》（国办函〔2016〕108号）、《国务院关于加快推进全国一体化政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）、《国务院办公厅关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》（国办发〔2020〕35号）等一系列政策文件进行宏观或技术指导，部分地区对于新的管理模式、服务模式在实际操作层面的规章制度尚不完善，且制度更新速度落后于技术创新，制度建设与整体“互联网+政务服务”工作需求不匹配，影响政务服务能力提升工作的整体成效。
2.流程再造阻力较大
当前为方便群众办事、提升服务效能,多地开展政务服务流程再造工作，但跨区域跨部门业务流程再造工作落地性不强，业务办理未能向企业群众关注的场景服务转变，未能同步支撑跨区域通办。一是政务服务业务流程的优化再造是革命性改革再造，难度较大，需要符合科学的流程再造来变革政府自身的结构、功能及相应工作流程，进而推进业务流程再造和进一步优化；二是针对政务应用的信息技术研发以及面向不同应用场景制定智能化方案的要求较高，导致地区内政务服务的主动性、精准性和便捷性不强。
3.服务供给失衡
政务服务基础不够扎实，依托一体化政务服务平台提供政务服务供给失衡。一是城乡供给不平衡。部分地区的基层服务不足，与公众需求之间存在一定的差距。二是服务指引供给不平衡。部分地区的同一事项数据在多平台存在未同源情况；地区内各层级之间事项办事指南标准未统一，存在办事指南准确性不强的问题。三是省际服务供给不平衡。以同类事项对比，落后地区事项网上办理深度与先进地区存在较大差距。如先进地区在便民、教育、交通等领域的基层事项中实现在线即时办理范围较广，而部分地区的基层事项多存在仅提供办事指南发布的现象，或者办事指南标注全程网办而实际无法实现的情况。四是服务水平供给不平衡。以同级行政区划为例，窗口服务人员业务水平存在差距。因财力物力所限，服务水平较低地区办事大厅未将窗口人员纳入统一管理、未制定统一考评标准，大厅办事窗口工作人员多存在业务水平参差不齐、服务意识不强的现象。
三、一体化政务服务建设水平的影响因素
通过对一体化政务服务建设存在的问题的深入剖析，结合各平台的调研数据，分析影响一体化政务服务水平的因素，主要有以下几点：
(一)顶层设计尚需完善
1.机构职能界限不清晰
目前各地政府部门在工作推进过程中，存在政务服务改革工作未纳入统一规划、管理、协同联动性不强的情况。由于政务服务改革工作需要全体参与、上下合力，但部门职能交叉、职责不清、权限不明，加之缺乏强有力的协调沟通机制，导致存在重复投资、重复建设、相互推诿或者政务服务与数据管理脱节等难以形成协同合作的局面。
2.标准规范体系不健全
多数省份尚未围绕一体化政务服务平台制定建设标准、应用标准、信息安全标准、管理标准、对接标准等各类标准或存在标准体系内容不全面、结构不完整的情况，导致省、市、县各层级之间工作开展不同步，衔接不当。
3.制度操作存在瓶颈
当前部分地区在相关制度发布方面，多是对上级政策文件的传达、反馈，并未体现地区政务服务工作实际。一是各地区缺乏充分的调研，各项工作安排未找准地区痛点、关键点，导致任务安排浮于表面，改革工作不够深入；二是部分地区过于注重口号、品牌宣传，实际效果并未落实。
(二)业务协同不理想
各地一体化政务服务基础设施建设情况各异，部分地区政务服务“一张网”，跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务未达到理想状态。部分地区还存在政务服务平台与部分业务审批系统未实现互联互通、网站多、平台多现象，如“一件事”主题服务将各事项办事入口实现物理空间层面的集中，但部门间业务仍然相互独立，存在着碎片化和各自为政的特点。同时，未充分发挥大数据、云计算、物联网等信息技术在协同联动、流程再造、系统整合以及网络安全等方面的支撑作用。当前“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”“'不打烊’网上政府”“秒批”等创造性、创新性实践涌现，但公共服务的数字化、智慧化还需深入推广。
(三)数据共享程度不高
1.政务数据共享机制不健全
当前各地区逐步建设专门的数据管理机构进行政务数据专项管理，但规范化的归集、管理机制尚未建立，政务服务与政务数据管理脱节，难以支撑政务服务数据共享、协同联动的业务需求。如多地信息资源目录体系不成熟，对于需要共享的信息资源底数不清，各地自行梳理的政务信息碎片化存于多个分散建设的系统中；对人口、法人相关的基础信息共享需求大，而这些信息多为垂管系统，信息供需矛盾突出，未制定自上而下的协调管理机制。
2.政务数据安全体系不成熟
随着大数据技术广泛应用到政务服务领域，产生的数据量大幅增长，大量政务数据资源堆积，必然面临数据泄露、数据篡改等诸多数据安全挑战，也成为各部门不愿开放共享政务数据的一个重要原因。贯穿数据共享交换、数据生命周期保护、敏感信息的隐私保护等各环节的政务数据安全管理体系尚不成熟，如缺乏可执行的监管标准、安全技术体系、风险评估等。
四、一体化政务服务能力提升路径的建议
针对影响一体化政务服务水平的因素，结合各地区相关经验做法，提出以下发展建议。
(一)加强顶层设计，创新体制机制
体制机制是支撑改革的关键所在，需要多维并进、协同发力，使各项政务服务能力提升工作有章可循，更好地规范工作标准、工作流程。
一是健全统筹推进机制，强化自上而下的统一指导、统一推进。各责任主体提高认识、明确职能边界、跨层级协同联动，确保纵横协同、联动，提升整体性、协调性，形成“一盘棋”工作协调机制。
二是建立健全法规规章制度保障体系、标准体系，如服务平台建设、信息资源交换、业务办理系统对接、安全保障相关规定，解决网络系统互通难、信息资源共享难、业务处理协同难等问题。
(二)明确工作任务分工，确保工作落实到位
明确责任分工，细化完善履责制度规范体系，才能确保政务服务能力提升各项工作落实到位。
首先，需要全面对标最优，找准短板，确保各项政务服务能力提升工作中涉及的指标底子清、情况明。其次，进行任务详细拆分、明确任务分工，严格按照时间节点要求，完成各自专项任务。最后，集中攻坚，巩固强项优势，尽快补齐短板，逐个突破，切实推动各部门加大工作力度，促进各项指标全面达标。
(三)强化服务渠道建设，升级平台基础支撑
1.构建全渠道服务矩阵
推动政务服务向多渠道拓展，除了传统的政府网上办事大厅，为群众提供多样性、多渠道、便利化服务，提升企业和群众办事满意度，持续打造“不打烊”的“数字政府”。但应秉承“多渠道、一体化”的创新服务理念，避免服务渠道重复建设、交叉建设。
随着移动互联网的普及和技术的发展，应注重移动政务服务平台建设。以APP、支付宝小程序、微信小程序、微信公众号等为抓手，让群众办事不受时间、空间限制，打造指尖上的政务服务，最大程度方便群众办事。
2.推进政务服务体系融合
推进政务服务体系融合，实现一站式服务。推动线上线下融合，面向公众打造线上全领域、线下全覆盖、线上线下功能互补、深度融合的全天候、无缝隙一体化政务服务体系。
推动网络延伸，实现网络纵横覆盖。加快各政务部门业务专网整合、互联，进一步提升政务云支撑保障能力，实现互联互通、业务协同，为政务服务做好基础支撑保障工作。
3.信息技术驱动智慧政务
以新一代信息技术为驱动，强化平台公共支撑体系，优化用户体验，向智慧政务迈进。以云计算、区块链、人工智能等最新技术为切入点，围绕政务服务业务支撑体系，提升事项管理、办理系统、电子证照、电子印章、电子支付、统一物流等支撑系统的服务能力。
(四)夯实政务服务基础，实现政务服务精准供给
以政务服务标准化建设为抓手，推动政务服务标准化受理、规范化办理。统一服务指引、统一服务标准、统一业务流程，通过建立政务服务体系标准，为实现信息共享和业务协同，提供无差异、均等化政务服务奠定基础。
(五)推进服务流程优化，强化服务便民化效果
一方面，优化政务服务流程，为解决群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题，研究提出流程再造和优化意见，逐步实现政务服务便捷高效。另一方面，不断拓宽政务服务的深度和广度，优化办事程序，简化办事手续，为社会公众和企业创新个性化、互动性的场景式服务、探索区域协同办理等政务服务新模式。
(六)完善数据资源体系，推动数据资源整合共享
推进政务信息资源共享应用，让“更多数据能跑路”，对于提高公共服务水平具有重要作用。首先，建设信息资源共享交换和数据开放平台，推动政务信息整合共享发挥作用、落地见效。其次，加强办事库、证照库、信用库、证明库等主题应用库的建设工作，实现与人口、法人、电子证照、社会信用等基础信息库和业务信息库的联通。最后，推进各单位系统与共享交换平台对接，支撑政务信息资源跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享。同时，网络安全意识和防护技能还需强化，在国内数据安全法律法规的指引下，打造更加成熟的数据安全体系。
(七)完善“好差评”制度，把握用户需求
通过“好差评”制度，可及时准确了解企业和群众对政务服务的感受和诉求，接受社会监督，有针对性地改进政务服务，提升政府工作效能。
完善“好差评”制度，以人民满意度评价地区政务服务改革成效。通过政务服务平台、移动政务服务平台、办事大厅、12345热线电话、短信等线上、线下评价渠道，群众对服务体验、平台建设情况、工作人员服务态度等各方面进行评价，实现服务可评价、差评有反馈、结果进考核，从而持续提升政务服务质量。
(八)重视办事体验，兼顾个性化需求
广大群众作为政务服务用户的最直接办事体验的需要得到充分重视，且兼顾特殊办事群体更多个性化需求。
一方面，坚持政策引领，严格按照国家政策文件要求，针对政务服务事项从办事指南、用户登录、材料提交、结果反馈等环节，重点加强申请材料规范化、电子化，加强材料复用，优化材料提交方式，让群众少跑腿、不跑腿，切实提高申报易用度和办事体验度。
另一方面，兼顾老年人和残障人士等弱势群体的个性化办事需求，充分考虑服务平台的适老化和无障碍服务功能，保证群众办事易用、好用，实现服务事项网上可办向网上好办转变，提升群众办事体验。
目前，以数字化、网络化、智能化等新技术为核心，推动政务服务发展思路创新、改革动力创新、数据资源整合共享，为人民群众提供更方便、快捷、优质、高效的政务服务是大势所趋，但一体化政务服务能力提升还面临着数据共享与业务协同尚需加强、服务供给失衡、线上线下融合有待提高等突出和关键问题。着力破解发展难题、创新政务服务是提升一体化政务服务能力，充分发挥“数字政府”改革建设集约化优势和基础支撑，以打造整体协调、灵活高效的政务服务体系为努力方向，是实现公共服务均等化、普惠化、便捷化水平的迫切需要，从而切实提升企业群众的满意度、幸福感和获得感。
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