梁丽芝，湘潭大学公共管理学院院长，教授、博士生导师。
农民主体性是指农民在乡村治理中拥有的自觉自主意识、权责主体地位、自主选择权利和主动创造能力的有机统一体。它是回答“乡村为谁而兴”问题的关键所在，也构成了乡村善治的重要前提。论文基于全面实施乡村振兴战略这一历史方位讨论乡村治理中农民主体性困境，认识和理解乡村治理中农民主体性现实样态、缘起及其突破路径。
一、乡村治理中农民主体性困境的现实样态
1.自觉自主意识受到基层群众性自治悬浮的抑制。
自觉自主意识，是指农民作为独立个体，对自己的主人翁角色有明确认知。基层群众性自治是最能体现农民主体性的制度安排和实践场域。但当前基层群众性自治制度的执行效果在乡村有所弱化，一定程度上抑制了农民对主人翁角色的认同及其参与热情。一方面，伴随着农村基层工作任务的日趋繁重，很多基层政府都将村级自治组织当作是自己的“行政下级”或派出机构，致使自治组织重心由组织和服务农民转向承接和完成行政任务，出现了脱离农民的悬浮运转状态。另一方面，基层事务的行政化倾向也在强化村干部的专职化、专业化，未经过充分行政事务历练的普通农民越来越难以胜任上级政府下达的任务要求。再加之，农民对于村级自治组织选举产生、日常决策及有效监督的影响力持续下降，干群脱离现象日趋明显。这降低了农村参与乡村治理的体验感和积极性，不免使其对身份和参与价值产生怀疑，进而抑制了自主自觉意识的唤醒和勃发。
2.农民权责主体地位被部分替代和“客体化”。
当前国家治理力量下沉为保障农民主体地位提供了强劲资源支持，但也在一定程度上加剧了农民主体地位被替代和被动“客体化”的问题。这是因为在乡村治理实践中，村两委干部与农民之间在权力、信息和资源等方面的势差是客观存在的。作为与国家治理资源交互的主要连接者，村两委干部既要向上承接和寻求资源，又要负责既有资源和新增资源分配的具体执行，对公共资源的投放和公共利益的分配形成了强大影响力。由于现行监督问责等机制不健全等因素的影响，他们容易在公共事务决策尤其是一些事关村集体经济项目论证、实施过程中出现遮蔽信息、替民做主等问题，将农民排除在决策体系之外。农民主体地位被部分替代和“客体化”，既有利益因素的影响，很大程度上也是不当政绩观的产物。伴随着从村两委干部中选拔乡镇干部和招录公务员等新政策的出台和驻村干部压茬交接、按期轮换等工作的要求，村两委干部在乡村治理中的行为动机变得复杂而多元。为了更好地获得上级政府认同，“短期见效”逐步取代农民满意而成为部分农村两委干部决策时最主要的考量。
3.农民的自主选择权利缺少支撑。
作为微观决策者，农民有权利确定自身以何种身份和形式参与公共事务、自主选择乡村的发展道路和方向。但当前农村人才流失严重，呈现出“有智者非志于此”和“志于此者难有所为”的治理样态，致使此种自主选择权利大打折扣。例如，很多进城农民在城市多年打拼，具备了一定的见识视野和包容创新精神，而且也对乡村公共事务保持着较强的参与热情。但由于乡村信息化技术条件等因素的影响，农村公共事务决策仍以传统的现场议事、当场票决为主要载体和形式，致使其参与乡村治理、表达自我选择权利的渠道并不通畅。
4.农民的主动创造能力相对薄弱。
其一是面对乡村振兴乡村治理模式、路径和方式等提出的全面更新要求，村两委和农民的视野和思维未能同步实现拓宽和更新，缺乏在乡村治理中主动创造的思想前瞻基础。其二是完成上级行政部门的规定性动作挤占了创造性治理行为的产生空间。当前村级干部和村民代表需要将大量时间精力用于完成上级政府规定的基本目标任务，同时繁重的“指尖”工作耗费了村级干部的主要精力，使之难以聚焦主责主业和中心任务，推动乡村治理创新的能力被削弱。
二、当前乡村治理中农民主体性困境的成因解构
1.主体资质缺陷：协同治理意识与农民参与同质化的张力。
乡村治理中的农民主体性塑造强调多主体的普遍参与，更强调多主体协同及协同意识养成。协同治理的价值在于对不同主体观点的吸纳和整合。近年来。我国将协商共治逐步融入乡村治理，基层协商的组织机构和议事程序等已相对规范，但从实施效果来看，协同治理仍多停留在形式协同而非实质协同的阶段。其一，村民关心的问题更多是私人事务或个体利益而不具备普遍意义上的讨论价值，也即无法自主发掘协商议题；其二，文化素养较低、缺少治理参与经验的村民在协商时易于受到权威人士影响而形成群体迷思，不能保障意见的广泛性和真实性；其三，参与协商治理的村民在生活环境、经历和见识等方面高度相似。由于上述明显的同质化参与，乡村治理的政策制定者往往难以通过村级协商机制充分地吸纳与聚合各方意见和建议，有效形成具有协商价值和必要的议题，使得多主体协同治理的制度优势无法发挥。
2.支撑结构失效：国家力量下沉与双治融合表层化的张力。
脱贫攻坚战全面胜利的一个重要原因是，国家治理有序、有效地嵌入乡村治理，以驻村干部为载体直接连接政府和乡村一线，改善了乡村资源总量和结构，强化了其资源获取能力并实现了有力的杠杆撬动，进而形成了国家治理与乡村自治共同在场的治理结构。这一制度在乡村振兴全面推进过程中得以延续。此种背景下，双治融合本应以其结构优势为农民赋权，但事实上也存在两重力量融合不足所导致的执行偏差。对农民自主性的第一重挑战是，由于驻村干部在熟人社会中的权威生成场域相对单一，在依靠制度支撑来增权赋能的同时仍需凭借突出业绩才能深度嵌入乡村治理体系，不可避免地需要利用国家资源优势，在无形中抑制村干部主体性的发挥而影响两重力量耦合或形成村民对于外部支持的路径依赖。第二重挑战则是驻村干部和村两委在工作目标和监督保障等机制上的诸多差异，使两者存在着诸多矛盾冲突点，尤其是相互监督和决策权分配等问题使得两重力量融合表现出较强不确定性，表面化融合反而弱化了乡村自治效果而无法实现结构赋权。
3.回应流程缺失：现代治理程序与人口结构失衡化的张力。
党的十九大以来，党中央、国务院围绕建立现代化乡村治理体系作出了推动村民进入村务监督委员会、建设村民参与村级公共事务平台、壮大村民群防群治力量等一系列制度安排，上述治理程序都强调党委领导下的群众参与，均以农民在场和高质量回应为基本前提。但这一前提在常住人口结构性失衡的乡村治理场域中恰是缺失较为严重的，使得其目标不能充分实现。以“四议两公开”为例，作为村级重大事项决策形式已被写入《中国共产党农村基层组织工作条例》。而该制度尤其是村民大会决议等环节，均是建立在村民高到位率的基础之上，因而在以年龄和性别结构失谐和到位率时序化差异为主要表现的乡村常住人口空心化状态下，制度内含的村民参与与现实回应能力之间的张力显现。同时，传统居住习惯导致的人口分散和联系松散等问题依然存在，使得以村委会所在地张榜公示为主要形式的决公开环节并不能实现实质性监督。
4.技术驱动失灵：数智治理网络与技术终端脱嵌化的张力。
以数智化工具和平台赋能基层治理已经成为治理体系和能力现代化的发展方向，这可以使农民通过数字空间扩展来克服物理空间限制，进而实现更加广泛的参与。但当前乡村数智技术终端的普及程度不足以支撑数智治理网络的全面应用。数智治理技术应用的基础是数字基础设施网络的构建，并以手机、电脑等终端操作为实现形式，但在通信设施建设及其服务不均衡、终端设备普及不全面和成本相对高昂等客观条件的制约下，乡村并未能有效连接数智化治理网络，大部分留守的老年村民基本不具备智能手机或其他终端的使用能力和意愿。同时，当前数智化治理网络与农民主体间的联系多通过第三方来实现，即委托他人代为操作，其不确定性和非安全性对于保障农民意愿的本真性而言是一个不容忽视的隐患。
三、突破乡村治理中农民主体性困境的路径选择
1.规范村民自治过程，监督权力运行以唤醒农民主体意识。
针对传统文化中不良理念与习惯在乡村治理中的遗存，要健全乡村自治、法治与德治相结合的治理体系，持续提升乡村权力运行的规范化水平。尤其是要通过普法宣传和警示教育等方式强化村干部的法治观念，改造其“家长制”作风；对村干部凭借自身资源优势生成的过度权威来干预和主导村级重大事项决策过程，损害“四议两公开”等乡村治理程序严肃性、压制群众意见表达等失当行为加大监督惩戒力度，从治理机制上破除抑制农民主体意识的障碍。
针对基层群众性自治组织悬浮于乡村社会的状况，要强化对其“微腐败”的全过程监督与防范。在公共利益分配的频率和体量显著增加、内部监督缺失的情况下，纪检监察需要关口前移、力量下沉。选优建强村级纪检委员队伍以强化对村两委主要负责人的全过程监督；完善驻村干部与村干部之间的相互监督制度以实现对村级干部队伍的全方位监督；提升群众的监督意识并畅通其反馈渠道以实现对村自治组织的全范围监督。同时要着力解决形式主义老问题新表现，廓清乡村治理权力为农民利益服务的阻碍因素。严格落实中央为基层减负的要求，切实减轻繁重且低效的“指尖工作”，使村自治组织能够聚焦于解决乡村治理中的公共性议题，更好地服务于增进农民的主体权益。
2.完善驻村工作常态化背景下乡村治理结构以强化农民主体地位。
其一，消除村两委与驻村干部博弈的基础，使之始终能在良性合作过程中为农民权益服务。通过提升村民选举的形式规范和制度实效应对“一肩挑”的权力集中问题，确保经选举产生的村两委成员具有强烈的为民服务意识；完善“权责清单式”的分工协作机制，以规范、量化的权责分配防止村两委凭借其亲缘优势在乡村治理中形成过度权威，破除国家治理力量下沉的内源性壁垒并使二者形成合力；在此基础上通过有力的动员和得当的组织，吸纳村民小组长等非常规主体进入乡村治理结构，赋予其在乡村治理中更多的决策参与权重。
其二，强化驻村干部的担当意识和能力，使之能够为维护和发展农民利益提供更有效的服务。就个体而言，要强化驻村干部担当作为的主动意识，锻炼超越任期时间跨度的谋划意识和能力，以兼具外部观察者和内部建设者身份的独特视角诊断村民参与乡村治理存在的问题；运用村民对驻村干部群体的能力信任，将自身承载的政策、资源支撑转化为引导村民有效参与乡村治理的动员和组织能力。就制度而言，要完善驻村干部担当作为的服务保障，畅通驻村干部向上级部门建言的渠道，使基层行为与管理层决策相贯通。同时赋予驻村干部更大的治理决策自主权，避免其陷入事务性干部的境地而弱化引导村民有序参与乡村治理的领导力供给价值。
3.夯实集体经济基础，依托集体力量以动员农民主动创造。
其一要把推动产业兴旺与治理有效结合起来，在推动集体产业发展过程中形塑农民自组织合力。要正视资源条件缺陷、市场能力瓶颈等导致的产业发展疲软加剧了农民分散性这一问题，在充分比对市场需求与村庄特色的基础上确定集体经济的发展方向，并积极寻求外部资源和市场渠道支持。优化对集体经济产业的常态管理，坚持通过新型“以工代赈”、集体收益分配等形式扩大村民在集体经济中的参与，以集体经济发展成果为动力来提升村民对集体事务的关注和支持。同时积极引导乡村产业人才成立行业协会组织，代表其所联系的村民群体参与乡村治理决策，通过经济性集体组织集中和汇聚分散性农民的观点和诉求，形成更具代表性和更高质量的群体性利益表达合力。
其二是要把强化农民经济主体性与治理主体性结合起来，在服务新乡贤返乡创业过程中发掘新兴治理主体的创造能力。企业界人士和返乡创业大学生等新乡贤相较于农民具有更强的创新创造能力，通过产业支撑能够将其转化为乡村治理的另一关键群体，使之在乡村治理中有更多创造行为。驻村干部和村两委要通过争取乡镇政府和县区职能部门的支持、借助自身所能联系的社会资源协助解决土地审批、协调用工等实际问题以优化乡村创业环境，为汇聚经济性精英农民并促使其转化为治理性精英农民创设条件，促进合作化经济发展与村庄进步同步，使集体或合作经济形式成为乡村治理创造能力的有效载体。
4.健全基本公共服务环境，填补技术鸿沟以保障农民自主选择。
其一是完善静态通信设施服务体系和动态治理技术供给网络，使得数智治理技术能真正被村民掌握和运用。要关注信息网络服务的均等化，加速实现信息技术硬件设施尤其是网络服务全覆盖，将稳定的网络入户与“村村响”和“村村亮”等民心工程同步推进，优化静态的数智治理技术供给环境。同时，实现镇村干部或专技人员通过流动技术指导织牢动态技术服务网络常态化，建设强有力的“信息服务特派员”队伍，使村民能够熟练使用终端设备融入现代治理网络，降低村民在数智治理网络中参与乡村治理的成本，使之真正成为村民参与乡村治理的工具选择。
其二是优化基于数智技术的公开决策和监督的程序，切实降低务工人员的参与成本并保障其选择性。将“四议两公开”的载体由实体平台拓展到微信群组等线上平台，完善以远程治理协商为基础的议事程序设计和配套制度，实现在外村民与村自治组织在治理决策过程中的充分连接，使之能够在不影响正常工作和收入的情况下自主选择参与乡村治理的方式和渠道。在此过程中要压缩农民利用数智技术参与治理同基层治理网络之间的“中间环节”，防范基于新平台的新型不当干预行为，对利用委托代理等环节干涉村民意愿表达的行为严加监管，确保村民参与的自主性和选择的真实性。
来源丨《中国行政管理》2022年第6期
编辑丨汪映雪
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