彼得·J.梅（Peter J. May），华盛顿大学杰出荣休教授；阿什利·E.乔基姆（Ashley E. Jochim），华盛顿大学研究员。
政策的制定是一项政治事业，政策为民主体系的治理提供支持。以这种方式理解的政策强调了，治理要做的远不止颁布政策并顺其自然。更重要的是政策颁布以后，政策制定者和其他参与者如何推行对既有政策路径至关重要的理念；制度安排如何加强政策凝聚力；以及该政策路径是否引发了相关利益集团的支持或反对。所有这些都强调要提高对政策作为治理手段的作用及其政治影响的理解。
本文认为，制度视角为上述问题的理解提供了基础，推进了关于政策实施过程的理论建设。所有这些探究都对分析治理过程中的政策实践、政策与政治的相互影响提供了新的见解。制度视角为提出和回答有关治理安排质量和政策持久性这样的“大问题”开辟了路径，这些曾是20世纪60年代政策研究领域发展过程中的重要课题，但之后它的受关注度日渐下降。
壹
政策制度
首先，本文将政策制度（policy regime）理解为解决政策问题的治理安排。这种概念既是描述性的，又是分析性的。制度视角作为一种描述性方法，可以用来构建概念图谱，以分析概念集合、制度安排和处理政策问题时涉及的相关利益。制度视角作为分析性视角，可用于理解公共政策如何以恰当的政策反馈来塑造政策的合法性、一致性和持久性，及其带来的影响。
其次，政策制度视角可用于解决不同层次、成分和界限的问题；针对缺乏综合手段的分散性问题，也可以用政策制度视角对其进行分析；政策制度视角对政策研究的分析单元有不同的看法，政策制度视角不是以一个政策、而是以犯罪、环境污染、非法移民、恐怖主义等特定问题作为开端的，其致力于描述应对这些问题的治理安排的概念、制度安排和利益；任何有涉于政府层面权威性行为的问题，都可以预见到政策制度的存在，只有当不存在解决问题的权威行为时，政策制度概念才是不合适的。
贰
政策制度与反馈
公共政策可以传递福利、规范行为、对资源再分配，以及施加负担。无论政策是否被接受，公共政策的这些结果都产生了与目标群体反应相关的短期政治反馈，而且当人们获得新的权利与义务时，他们也经历了更长期的政治影响。这些影响为政策合法性、一致性和持久性的政治影响提供了依据。
政策反馈的影响主要表现在以下几个方面：一是，政策反馈可以通过动员主要政策支持者和暗中对付潜在反对者来减少政策意见上的分歧，从而稳固政策的制定和实施；二是，政策制度也会影响其根源的政治环境，这取决于既有政策的力度，可以概念化为体制强化政治承诺的程度，这个政治承诺是由政策制定者在解决既有问题中所做出的。实际上，治理就是关于如何保护与维持政治承诺的；三是，反馈效应对于政策实施前景和公共政策效率意义重大。
所有这些都表明，政策制度视角有助于政策的关键性政治影响的理论化研究。然后，本文深入探讨了体制的力量如何影响政策合法性、一致性和持久性。
（一）政策合法性
政策合法性可以被认为是被统治者对所解决问题的目标和方法的接受，而事实上并不存在完全的同意。
观点1：越强有力的政策制度越能提高政策合法性的水平。
强有力的体制采用被广泛接受的理念、实现这些理念的制度安排、超过对手的利益支持，以此来加强政策合法性。因为这些要素并不是均匀一致的，所以对体制的合法性会存在争议。
（二）政策一致性
政策一致性可以被看作是解决政策问题或对待目标团体的行动一致性。对于其潜在目标——孩子、老人、妇女等—所关心的事情而言，政策一致性的缺乏会就其重要性给出易使人混淆的信息。考虑到美国政策制定的片段化，努力之间的互不相关只会是常态，而不是特例。
观点2：越是强有力的政策制度越能加强政策一致性。
加强政策一致性需要目标的共识，而这是由有力的理论原理、向着这个目标共同努力的制度结构以及选区提供的利益支持（这种支持可以为解决既有问题的连续行动提供能量）三方面共同推动的。关键的问题是理念的力度（这些理念推进对问题的共同理解）、支持性利益集团对那些理念的分享与接受的程度以及强化这一焦点的制度安排和实施结构的有效性。共同目标充当的是关键机制的作用，这种关键机制通过关键政策执行者来推进连续行为。
（三）政策持久性
政策的持久性可以被看作是政治承诺在时间上的持续性。随着对提高行政安排认识的逐渐增多以及扩大及修改福利的新需要的出现，政策在明显地不断发展。只要基本政策目标保持不变、主要政治承诺不变，政策就可以看作是持久的。
观点3：越是强有力的政策制度越持久，但是很少有政策制度遇到破坏力时能保持不变。
很明显，强有力的政策制度要比虚弱的政策制度更持久。毕竟，强有力的政策制度有更强的政治合法性和支持基础。持久性的主要内容包括制度结构的路径依赖、到位的资金、使管理者负责的利益支持，以及防止政策实施的弱化。
叁
政策制度的描述与分析
政策制度可以用组成制度的三个要素来描述：政策制定理念、制度安排和利益。表1对这几个力量和政策制度的关联进行了总结，其中还包括分析每个因素的力量时应考虑的问题。
表1制度视角
组成部分，相关性
示例
分析问题
理念：对政策目的的共同承诺
为体制提供粘合
“平价医疗保健”
“经济安全”
“个人责任”
核心理念是什么？
它的意义如何？
是由必须实施政策的关键行动者实施吗？
是由决策者和政策经营者强化吗？
制度安排：权威、注意力、信息和组织关系的结构
为体制提供结构内聚力
政策实施结构
制度性集体行动机制
协同治理机制
什么是制度设计？
制度设计能否在支持政策目标中沟通关注、信息和关系？
制度设计能否在相关执行主体之间建立联系？
官僚竞争如何削弱结构内聚力？
利益：支持或反对的选民
建立体制的治理能力
利益组织
支持联盟
认同团体
公民组织
什么是支持和反对体制的持续利益来源？
在体制的支持和反对中，它们权力上的不同是什么？
对体制是否有明显反弹？
（一）观点：政策制度的粘合剂
理念——诸如“合理医疗费用”、“经济安全”、“个人责任”、“零容忍”——在塑造人们对政策目的的大众化理解时十分重要。强有力的概念所呈现的共同承诺和理解发挥着作为综合性力量——政策制度的粘合剂——的作用。如果概念由于太模糊而不能被理解或认可，那么政策制度的粘合力就较低。
作为治理原则，核心理念的确定是描述政策制度的重要考虑因素。政策概念的分析需要考虑，一个制度的核心理念是否有主要参与者的支持，这个核心理念有多大意义，以及政治领导者、利益集团和其他人是否支持它。
（二）制度安排：结构内聚力
制度安排系统安排了解决政策问题时的权力当局、注意力、信息流和关系。政策提出了解决问题时的实施结构和制度设计。这些可能会包括负责实施政策或创造新实体的政府或非政府实体的指令。描述政策制度所面临的主要挑战是要兼顾到制度安排的正式与非正式两方面（也就是权力关系、官僚壁垒）。
制度视角的分析性问题在于制度安排引发内聚力的程度。评估内聚力时有两个问题需要考虑。一个是制度设计在支持政策目标时引起的注意力、信息和组织关系的程度。第二个就是制度设计在相关政策实施当局中建立有意义联系的程度。
（三）利益：治理能力
描绘政策制度特性的基本问题，是政策颁布以后的支持或反对来源及程度。支持的基础主要源于受政策影响的受益者。但利益攸关方不一定有相同的紧迫感，对政策制度目标的接受程度也不尽相同。
肆
总结
本文认为，政策学术研究可以从制度视角中获益。制度视角为考虑政策实施和政策治理角色提供了新观点。我们的这一转向目的在于考虑制度视角如何促进政策学术研究并影响未来研究方向。
制度视角并不是建立一个理论来帮助解释诸如政策变化或政策研究等特定现象，而是阐明既有问题在现实中是如何被解决的，以及那些现实所引发的政治动态。制度视角帮助分析不同治理安排的政策反馈效应，以及这些反馈效应如何反过来影响政策的合法性、一致性和持久性。
政策实施概念的扩大是对政策理论化的主要贡献，扩大了的概念将政治带回到实施视角之中。正如国土安全案例所展示的，制度视角的应用不能代替更加传统的政策实施视角。这两个视角着眼于治理的不同方面。制度视角强调解决既有问题的政治和制度力量的排列组合。传统的政策实施方法着眼于研究中间人和基层官僚把政策付诸实践时是如何实施特定政策的。制度视角更加明确地协调了政策与政治在塑造对政策问题做出反应的现实性方面的相互关系和对公民感知这些现实的政治环境的反馈效应。
本文选自王浦劬、臧雷振编译的《治理理论与实践：经典议题研究新解》，Peter J. May and Ashley E. Jochim, “Policy Regime Perspectives: Politicies, Politics, and Governing”, Policy Studies Journal, Vol. 41, No. 3, 2013, pp. 426-452，内容有删减。
国家治理研究
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