1994年墨西哥金融危机和1997年亚洲金融危机后，构建“金融安全网”成为世界各国的共识。国际存款保险机构协会（IADI）、国际清算银行（BIS）以及国际货币基金组织（IMF）都一致地将存款保险制度定义为国家金融安全网的重要组成部分。在很多金融发达的国家，典型如美国和英国，存款保险公司是金融体系的主角之一。特别是在2008年金融危机中，美国联邦存款保险公司（FDIC）的表现可圈可点。
但是，放眼全球，存款保险制度的表现并不总是尽如人意。世界银行经济学家Demirguc-Kunt和Huizinga在2002年运用世行1980-1997年61个国家的数据实证证明存款保险并不一定会起到金融稳定的作用，反而可能会增加银行危机的可能性。特别在制度环境越差（如腐败严重、合同执行弱、法治效率低下等）的国家，存款保险对银行稳定的负面作用越大。Demirgu-Kunt、Kane和Laeven在2008年的另外一项研究进一步验证了拙劣的存款保险制度反而会诱发道德风险，加剧银行危机。
在我国，2007年全国金融工作会议上就已经明确提出要建立存款保险制度。但接踵而至的美国金融危机，使得这个制度的确立排到了议事日程的后半部分。在十八届三中全会之后，特别是在加快中国金融体系市场化进程、建立多层次的金融市场体系、推动一些重要领域的深水区改革的大背景下，央行负责人多次在公开场合强调我国存款保险制度建立条件已经成熟。在这个关头，我们有必要以长远的眼光，再次深入地思考如何设计有效的中国存款保险制度这个问题。
在我看来，我国商业银行的市场结构、监管体系等与美国等国都有很大的不同。我的核心观点是要设计有效的中国存款保险制度，必须要下很大的气力来寻求“治理的平衡”，就是要求在复杂的多方位、多主角、多层次的纵横交错的关系中寻求平衡。这就要求首先摒弃过去那种自上而下、含有很大的垂直命令成分的“管理”思路，而必须在协调中寻求激励相容的结构与模式。具体地，我认为要处理好九个平衡:
“税”还是真正的保险的平衡
如果存款保险的费率采取统一的水平，并在国家金融安全网的名义下采取强制或准强制保险制度，那么，存款保险其本质就是一种特殊的“税”。
这种制度的主要问题是，最终增加了存款者的负担。相反，如果采用完全“交给市场”的商业保险的模式，差别费率将会是市场均衡的必然结果。但是，由于存款挤兑风险发生概率受到社会政治经济环境、存款人心理状态等诸多因素的影响，且具有很强的传染扩散性，存款保险费率的精算可能是一个比较大的问题。
更重要的是，一些系统性重要的大型商业银行由于其本身较强的资本金实力以及实际享有“大而不能倒”的优势，它们参与存款保险的意愿和动力会很低。这样最终可能形成一个很“薄”的存款保险市场，直接的后果就是保费收入及累积的赔付准备金的保障能力不足。也许，存款保险真的是需要政府和市场这对冤家通力合作的制度。从国际经验看，存款保险体系绝大多数是强制性，只有瑞士、中国台湾等少数国家或地区是非强制性的。而且大多数国家都选择了单一保费制度，只有以美国为代表的一部分国家选择了风险为基础的保费制度。尤其值得我们注意的一点是，这些采用风险费率制度的国家在存款保险制度建立之初也是采取的单一保费制度。
监管者还是准监管者的平衡
在美国，FDIC对参保机构实施定期检查、专项检查、非现场检查，可以实施一系列正式或非正式的强制措施，拥有对问题银行的处置权。也就是说，FDIC充当着某种事实上的监管者的角色。
从保险的原理来说，保险的双方当事人都应遵循“最大诚信”（utmost good faith）。被保险银行因此要遵守“承诺”，减少导致挤兑直至破产的风险行为。保险人在预见风险增加时有干预的权利。
从世界实践的趋势来看，存款保险公司的监管职能正在强化。如金融稳定理事会（FSB）2012年初发布的存款保险制度同行评估报告指出，金融稳定理事会成员国（地区）的存款保险职能有拓展趋势。成员国（地区）存款保险制度分为四种类型: 一是纯粹的“付款箱”型, 仅负责对受保存款进行赔付； 二是“强付款箱”型， 除负责对受保存款赔付外， 还适度参与风险处置，包括向高风险银行提供流动性支持， 为银行重组提供融资等；三是“损失最小化”型，存款保险机构积极参与处置决策，并可运用多种风险处置工具和机制， 实现处置成本最小化；四是“风险最小化”型，存款保险机构具有广泛的风险控制职能，既有完善的风险处置职能，又有一定的审慎监管权。国际金融危机后，部分成员国（地区）进一步强化了存款保险机构处置问题金融机构的机制。而且，这个趋势在将来还会得到加强。
在中国的现实国情下，银监会目前是我国商业银行主要的直接监管者。在这个制度下生长出来的存款保险公司如何与银监会分权，将会是一个“精妙”的平衡。两者和谐、协调的平衡，能极大地促进中国商业银行的风险预警与管理的水平，那将会是“治理的平衡”的经典。
上位法之间的平衡
从法的角度，存款保险公司应该用什么法来规范？这是比存款保险设计的技术细节更基础的大问题。这才是存款保险市场“长治久安”的定海神针。在当前已经实行了存款保险制度的国家，这一制度的确立都经过立法程序并通过明确的实施细则，规定了存款保险制度的目标、保险基金来源及运用、管理机构及其职责范围等。美国FDIC主要根据《1933年银行法》创立，但直到1950年才出台正式的《联邦存款保险法案》；加拿大于1967年通过的《加拿大存款保险公司法》是其存款保险制度健康运行的法律依据；中国香港则有《存款保障计划条例》作为其存款保险制度的保障。就我国的情况来说，现有的《商业银行法》和《保险法》尽管不能涵盖存款保险，但我认为它们还是规范存款保险的上位法的出发点。鉴于存款保险的规模、影响面、特殊性，确有必要专门立法。在中国央行发布的2013年金融稳定报告中，明确提出要加快存款保险立法进程。当然，就像我国先有证券市场，后有证券法一样，也许不一定非得先有存款保险法才能实现存款保险制度。
宏观上顺周期和逆周期影响的平衡
从保险精算平衡的角度出发，不太严格地理解，就是收取的保费要和预期的损失基本持平。这个看似科学合理的准则可能会带来意想不到的顺周期问题。在经济转弱的周期中，小银行陷入危机的可能性会提高，依据精算原则，收取的存款保险保费也应提高，可是这又会加深它们陷入危机的可能性。美国FDIC的运营就出现过顺周期问题。FDIC最初将其目标基金规（Designated Reserve Ratio）设置为估计保险存款的1.25%，当基金规模达到最低限1.25%后则不再向银行收取保费，这导致了经济运行良好时期约有90%的存款机构不用缴纳保费、新设立的存款机构“搭便车”等一系列问题。而在20世纪90年代初期及2008年的金融危机中，存款保险基金却出现亏空，FDIC又需要提高规模。2010年多德-弗兰克法案又提高了规模上限。而考虑到资本要求在不同周期上的变化，如何平衡存款保险的顺周期和逆周期影响将变得更为复杂，也显得尤为重要。
危机中不同主体间责任分配的平衡
必须认识到存款保险仅仅是国家金融安全网的一个组成部分，而不是安全网的全部。它难以承担，也没有能力承担一旦发生的危机的全部损失。通常，它仅仅是除了银行自己的存款准备金、资本等内源性最终偿还能力之外的“第二道屏障”。
在我看来，人们对金融系统（包括银行在内）的终极信心仍然是来自于国家的信用，这个终极的终极不会因为存款保险制度的实行而改变。即使在市场化程度很高的美国，解决系统性重要金融机构的危机，最终也是依赖国家财政，著名的例子如2008年美国金融危机中解救AIG。
这样就不可避免地涉及存款者、商业银行、存款保险公司、国家等主体之间在危机中责任分配的问题。运用简单的算术就知道，存款保险的保障对中小银行而言可能是效果明显的，但对巨型的系统性重要银行而言，如果危机真的发生了，也许就是杯水车薪。
这方面一个非常典型的例子就是日本，日本的存款保险制度始建于1971年，当时日本还处在经济高速扩张的时期。在经济上升期，JDIC自成立时起直至1991年的20年间没有让一家参保机构倒闭，很好地维护了银行体系的稳定。但是，在日本的经济泡沫破灭后，金融机构深受不良贷款的拖累，大批金融机构陷入困境直至倒闭。在金融机构最需要存款保险的支持的时候，日本的存款保险制度却显得捉襟见肘。历史表明，仅仅依靠存款保险很难防范和化解系统性风险。而确定国家何时伸出援助之手，以及国家责任的边界需要巨大的智慧，它直接影响到存款保险市场的公平与效率。
平均储户保障标准与财富分布之间的平衡
这一平衡的核心实际上就是确定最优存款保险限额。国际货币基金组织曾经针对这一问题展开了专门的研究，建立了一个确定最优存款保险限额的模型。但是实践中各国一般还是更多地依赖经验数据和惯例，现在较为流行的经验确定方法有两种，一种是根据人均GDP的倍数确定，这一倍数一般为2倍；另一种方法是通过存款规模分布和存款账户分布来确定这一数值，从各国的经验来看，比较通行的一个标准是保险存款账户数覆盖全部存款账户的90%左右，保险覆盖的存款量占整个银行体系存款总额的40%左右。
FDIC最新宣称的平均储户保障标准是不少于25万美元，大约相当于一个普通收入家庭10年左右的收入。以保守的估计，美国的人均GDP为中国的10倍，参考美国的标准，可以设计中国的平均储户保障标准大约为15万元人民币。这个保障对北京和上海的家庭没有太大的吸引力。上海2012年城市居民人均可支配收入已经达到40188元，一个普通的三口之家的年家庭收入就在12万元左右。而北京城镇住户2012年人均可支配收入也达到36469元。但这个保障对相对落后地区的储户是比较充分的。如何因应财富分布的差异性，确定保障标准？过高的标准会增加银行的资本压力，成本最终会转嫁到存款者头上；过低的标准又会引起保障不充足的问题。更棘手的是，在原理上，我们难以对储户设计区别保障标准，因为风险并不是因储蓄而起，而是因银行经营不善而起。
保障程度与引致后果的平衡
确立审慎的赔付标准和救助原则尤为必要。如果采取普遍父爱主义的完全保障，无疑会增加整个社会负担的成本，也会引致不良后果。那样，就存款者而言，在选择银行的时候就不会对风险和收益谨慎地权衡，而是集中地涌向高收益。就银行而言，特别是中小银行而言，经营可能会更加激进，因而风险可能会更集中、潜在的危害也可能会更大。FDIC早期为避免系统风险对问题银行尽量救助，直接导致银行缺乏风险意识的扩张行为。
只有精妙地权衡保障程度才能发挥存款保险制度的市场作用，反过来形成对银行风险行为的一种有效制约。在通常的保险市场上，常常采用风险共同分担的条款来制约被保险人的风险行为。因此，理论上说，在存款保险的设计中，嵌入风险共担机制是非常有必要的。英国、德国、奥地利、冰岛、韩国等是采用风险分担机制的典型，但也有德国、挪威等少数国家采用全额保险型存款保险制度。而在特殊情况下，全额存款保险可以作为针对危机事件的应急措施，比如在亚洲金融危机期间，日本和韩国等国家就宣布在这一特定时期内对存款实施全额保险。
保障能力与增值能力的平衡
鉴于中国存款的巨大规模，存款保险公司将来必定是一个巨大的资金“吞吐池”。左边是源源不断地从银行以及储蓄机构吸纳保险费，而右边则是间歇性地赔偿支出。考虑到人们对中国的银行稳定预期的惯性，很大的可能性是，在最近的未来，甚至较长时间内，赔偿支出会很少。在这样的情况下，我国的存款保险基金很可能在较短的期间内就形成一个巨大的资金池。如何保证这些资金增值，将是非常大的挑战。这又涉及规范其上位法的问题。如果完全允许存款保险公司的资产管理像普通的商业保险公司那样，那么存款保险公司的风险谁来最终承担？如果制约它的资产管理，巨大的资金沉淀在池中，无疑会削弱存款保险公司的保障能力，也增加了整个社会的经济成本。另一方面，这笔巨大的资金对证券市场、债券市场等的影响也不容小觑。
时机的平衡
一种流行的观点认为存款保险制度是为民营资本进入金融业，成立自担风险的民营银行做准备。金融“国十条”的颁发，仿佛让市场已经听到存款保险到来的脚步声了。但是，我们不能忽视我国金融改革版图上的其他重要图景，应认真评估存款保险制度可能带来的冲击。
当前，中国商业银行正面临着深刻的改革。内部而言，利率市场化改革正面临最后的攻坚；名目繁多的突破存贷比等监管的多管道创新也正面临严肃的整顿；创新带来的资产“脱表”必然带来对存款的渴求，“钱荒”正在变成惯例；银行间资金成本趋高。外部而言，互联网金融以及货币基金市场的冲击正祭起“脱媒”的大旗。无论如何，这些影响总是对中小银行更为明显。
存款保险制度的推出将在多个方面对中小银行产生冲击。首先，在我国目前实际上实行的隐性存款保险制度之下，中小型银行事实上是搭了政策的顺风车，因为它们也是国家隐性担保的对象。实施显性的存款保险制度，就意味着中小银行失去了原先隐性但全保障的“父爱”，这会导致一些精明的大型存款客户（特别是存款保险保障程度小的企业存款客户）“存款搬家”。其次，保险费用的支出将直接对中小银行的利润产生影响，而如果实行差别费率，将会进一步加剧这一状况。因此，在当前中小银行资金紧张、成本趋高的背景下，存款保险的推出也许真的不是“只欠东风”，而是需要更精确的时机平衡。■
（作者系中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师。作者致谢：“胡波副教授与我分享了他的观点，罗明赣、闫竹、马榕、程铖和许江菊对本文有贡献。当然文责由我一个人承担。”本文观点不代表作者所在单位的观点。）
录入编辑：薛冬霞
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