2014年3月《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式发布提出“管住总量、严控增量、盘活存量”的新型城镇化原则。上海在2014年发布14号文《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，提出“按照‘总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高’的要求，执行中心城‘双增双减’，即‘增加公共绿地和公共空间，减少建筑总量和降低容积率。’”2016年5月中央工作会议明确提出了供给侧结构改善方案，即要抓好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五大任务。《上海市推进供给侧结构性改革》（沪府发〔2016〕55号）进一步指出“积极推进城市有机更新，提升土地利用水平。”上海城市更新的新趋势将以“有机更新”作为主要形式，完成供给侧改革提出的城市“补短板”任务，提供城市多种类型的公共要素。
根据《上海城市更新实施办法》、《上海城市更新规划土地实施办法细则》（以下简称《实施办法》与《实施办法细则》）、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（简称25号文）等政策性文件，“上海2015年城市更新试点工作”及“上海2016城市更新四大行动计划”，以及对试点项目所涉及的政府管理部门、更新主体、相关专家等调研访谈，提出以下5个更新实施方面的难点以及对策。
难点之一：更新利益难平衡
《实施办法细则》第三十一条中提出了“建筑容量奖励”，其中可予以建筑容量奖励的公共要素类型比较少，试点下来较难操作，对更新主体缺乏吸引力。
举措：细化容积激励制度与公共要素清单——更新博弈焦点
上海有机更新的新趋势之一就是政府在物业权利人的更新过程中，要求其提供城市需要的、大量的小型城市公共产品（“三公”：公共空间，公共通道，公共设施），也就是“缺什么”“补什么”“给什么”。在这个过程中，容积激励是政府可以提供的博弈筹码，而要求物业权利人提供的则是公共要素。因此，容积激励与公共要素是“有机更新”中新的城市公共要素生产方式的核心制度。
容积激励是通过容积率奖励等方式激励物业权利人出资金和土地为社会提供公共产品，这个制度产生的直接原因就是解决在高地价的存量土地上生产城市公共产品的难题。容积激励包括容积奖励、容积转移、容积转让、不计容积等多种形式。容积率激励是国际上较为成熟的城市更新制度，在吸取其他国家或地区经验教训的基础之上、识别制度差异，提出以下建议：
1、细化、增加公共要素清单。本着“缺什么，补什么，给什么”的更新规划路径，通过规划评估，确定城市短板，再看提供多少容积奖励。《实施办法细则》中应细化、增加提供公共要素清单的类型，包含城市功能、公共服务配套设施、历史风貌、生态环境、慢行系统、公共开放空间、基础设施城市安全等7个方面的公共要素；确定上海不同地区近期最急需的公共要素，如公共空间、公共通道、公共设施等，试行分地段差异化的公共要素评估；并以分时、或者协议等多种方式提供公共要素的，均可予以一定的容积奖励；同时，增加对公共要素的品质和后期管理的要求。
2、调整现有《实施办法细则》中的建筑容量奖励。《实施办法细则》第三十一条表1中第一列建筑容量奖励倍数限定为最高200%，建议：在提供公共要素的前提下，根据实际情况各种容积率奖励和转移可以叠加，不局限于200%的奖励。对于地区特别急需的、难度大的公共要素，给予较高的容积奖励。增加对于公共要素品质与维护管理方面的条例，弱化产权方面的规定。
3、在《实施办法细则》中增加容积率转移条例。参考中国台湾地区容积率价值转换公式，在区域总量平衡的前提下，保证容积率移出方与接收方具有平等开发权利，对于差额部分给予精准补偿，可结合长白社区“两万户”试点实践，提出适合于上海的容积率转移条例。
4、逐步试行《城市更新的容积率激励实施办法》。容积率激励与公共要素清单是一个体系化的制度，包含容积奖励、容积转移转让、实施步骤、公共要素清单与公共要素细则等内容，并应适用于历史风貌保护、城市更新、工业用地转型等城市更新类型。
难点之二：更新实施程序繁冗
城市更新包括前期的策划协商过程和后期的实施过程，现行更新试点项目的实施程序是：区域评估——实施计划（——控规调整）——全生命周期管理，其中仅控规调整一个环节一般需要一年，更新主体尤其是科创类企业等不了。
举措：区分更新模式，简化更新实施程序
有机更新是城市发展方式的系统性变革，前期策划协调过程中需要政府、组织实施机构、更新主体、相关利益人等建立多方合作伙伴关系，往往十分漫长，因此，需要大大加快协商完成后的实施过程。课题组建议：《实施办法》中应明确城市更新存在“政府主导型”和“物业权利人主导型”两种更新模式，“政府主导型”更新主要对应区域整体更新和公共空间更新，“物业权利人主导型”更新主要是出于市场利益驱动的地块自主更新，政府主导性的区域整体更新往往包含一批物业权利人主导型更新项目。这两种模式的更新实施程序、工作机制应进一步差异化，简化“物业权利人主导型”更新的实施程序。
难点之三：更新实施缺平台
城市更新的协商过程时间长、工作繁琐，缺少政府、组织实施机构、更新主体、相关利益人等多方有效的沟通平台。
举措：推进社区规划师制度
社区规划师制度是推进涉及多物业权利人的城市更新项目的重要过程保障，根据更新模式不同可分为两类：1、对于政府主导的区域整体更新、公共空间更新，社区规划师由政府选聘或第三方机构担任。2、对于物业权利人主导实施的更新项目，政府可退至协调监督角色，社区规划师由物业权利人选聘或第三方机构担任。课题组建议上海现阶段尝试首期开展“高校与社区相结合的社区规划师试点”，具有相关专业的高等院校（城市规划、建筑学、环境设计、社会工作、城市管理等专业）与社区结合，以街道为基本单元，结合街道办事处组织，由教师担任“社区规划师”，学生为志愿者，在社区内协助开展城市更新活动。之后将社区规划师制度逐步推广到规划院。
难点之四：物质规划难以实现老旧社区更新
老旧社区的问题是人文和物质持续的衰败，传统的更新规划偏重物质环境改善，难以解决老旧社区的衰败问题，老旧社区的更新规划应有针对性的、综合的内容。
举措：多样化老旧社区更新规划内容
课题组以最大量的老旧社区更新作为典型研究对象，结合上海静安区“美丽家园”项目，提出老旧社区更新应包含空间更新、功能更新、人文更新三个方面：
1、空间更新，在安全保障系统全覆盖的前提下，逐步调整住区空间为“小封闭，大开放”的空间结构；对住区道路系统进行“步行为先”的优化改造设计；运用技术手段和以“以时间换空间”的管理措施来解决老旧住区停车空间难题。
2、功能更新，提升固定配套服务设施（公共管理设施、商业服务、环保环卫等）的精准量化配置和布局优化；完善流动服务项目（流动菜市场、便民服务等）的精细化、人性化管理和安置措施；通过安防摄像头全面覆盖和智能交通管理融入智慧社区概念；通过海绵措施、新能源利用以及中心绿地广场改造推进绿色社区理念。
3、人文更新，增加提升老年设施比例，为老年人的生活提供便利和保障；挖掘住区文化底蕴，以有形（雕塑、文化墙、长廊等）和无形（歌咏会、书画比赛等）的形式塑造住区特色。
未来决策研究的方向
上海城市更新还存在两个很重要的问题，这两个问题具有全局性和跨越多个政府部门，在此提出，并作为未来决策研究的方向：
战略层面：上海城市更新需要总体空间战略与政策分区引导
上海不同空间分区城市发展阶段不同，更新面临的问题和重点也不同，各个部门对更新的内涵理解不统一，现有试点的更新类型还比较少，如果全面铺开，亟需研制城市更新的总体空间战略，提出空间分区政策。
政策层面：上海城市更新需要多种政策的支持
现有的《实施办法》主要提出了规划政策和土地政策，工业用地转型22号文主要是土地方面的政策。更新还需要财政政策，如土地收入分配问题、税费减免，还有建筑管理政策，如建筑规范、消防等领域政策调整，还有不动产登记的政策。只有通过试点项目，看到这所有的政策难点，通过跨部门的协作，才能保证更新的实施。
(本文为2016年上海市人民政府决策咨询研究重点课题成果摘要，该课题获评优秀等级，同济大学匡晓明为课题负责人)
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