关于我国城镇化的思考
南开大学经济学院02级研究生 刘光耀
【摘要】 城镇化是解决农民增收缓慢、城乡差距日益拉大问题的重要出路。我国城镇化历程大约经历了三个阶段，城镇化的地位和作用正越来越受到重视，城镇化是我国迈向小康，实现现代化的必由之路。本文试图从农村城镇化角度来探讨一条适合我国国情的农民增收、城乡差别减小的道路，并从客观规律出发提出我国城镇化过程中必须注意的几个问题。
【关键词】城镇化 农民增收 城乡差别
“三农”问题一直受到政府和社会各界的普遍关注，其中的农民收入增长缓慢是当前农业和农村工作面临的最突出问题，已成为制约国内消费需求回升、保持经济快速增长的主要因素。根据有关统计资料估计，1997-2000年，农民人均纯收入年均仅增长4.0%,比1979-1996年年均增长16.0%的升幅回落了12个百分点。更为严重的是，1997－2000年农民纯收入增长速度逐年下降：1997年为8.5%,1998年3.4%,1999年2.2%,2000年进一步降到了2.1%。与此同时，城乡居民人均收入之比逐年扩大：1997年为2.47﹕1，1998年为2.51﹕1，1999年为2.65﹕1，2000年达到了2.79﹕1。进入21世纪以来，如何增加农民收入并缩小城乡收入差距成了一个热门话题，专家学者从不同的角度提出减轻农民负担、增加农民收入的政策建议。本文试图从农村城镇化角度来探讨一条适合我国国情的农民增收、城乡差别减小的道路，并从客观规律出发提出我国城镇化过程中必须注意的几个问题。
一、 城镇化是农民增收的重要出路之一
城乡差别一直我国突出存在的三大差别之一，其中最明显的莫过于城乡收入差距。下表给出了1978—2000年我国城乡家庭人均收入及指
数：
年份 | 农村居民家庭人均纯收入 | 城镇居民家庭人均可支配收入 | ||
绝对数（元） | 指数（1978年=100） | 绝对数（元） | 指数（1978年=100） | |
1978 | 133.6 | 100.00 | 343.4 | 100.00 |
1980 | 191.3 | 138.99 | 477.6 | 127.02 |
1985 | 397.6 | 268.94 | 739.1 | 160.39 |
1990 | 686.3 | 311.20 | 1510.2 | 198.10 |
1991 | 708.6 | 317.43 | 1700.6 | 212.37 |
1992 | 784.0 | 336.15 | 2026.6 | 232.91 |
1993 | 921.6 | 346.91 | 2577.4 | 255.13 |
1994 | 1221.0 | 364.36 | 3496.2 | 276.83 |
1995 | 1577.7 | 383.67 | 4283.0 | 290.34 |
1996 | 1926.1 | 418.20 | 4838.9 | 301.56 |
1997 | 2090.1 | 437.44 | 5160.3 | 311.85 |
1998 | 2162.0 | 456.21 | 5425.1 | 329.94 |
1999 | 2210.3 | 473.54 | 5854.0 | 360.62 |
2000 | 2253.4 | 483.48 | 6280.0 | 383.69 |
从上表可以看出，改革开放以来，城乡居民收入差距经历了一个由大到小，再由小到大的过程，这种过程具有阶段性特征及政策性背景。1978－1985年，经济改革的重点在农村，农业劳动生产率大大提高，农副产品价格上调，乡镇企业蓬勃发展，农民人均纯收入以年均15.18％的速度增长，大大高于同一时期城镇居民家庭人均纯收入6.98％的增长速度。1978年城乡居民人均实际收入之比为2.57﹕1，1985年降到1.85﹕1。1985年后，改革的重点从农村转移到城市，城市的生产力得到解放，发展更加迅速，城乡收入差距之比逐渐扩大，到1994年达到改革开放以来的最高点2.86﹕1，之后几年随着农民收入的恢复性增长，城乡差距略有缩小。但是，1997－2000年农民收入的增长速度连续四年下降，城乡收入差距也逐年扩大，到2000年达到2.79﹕1，接近历史最高点。直到2001年农民收入下滑的趋势才得到控制，实际增长4.2％，比上年提高2.1个百分点。
我们还应当注意，农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入两个统计指标口径并不一致，前者不仅包括现金收入，还包括实物折现收入，而后者只是城镇居民可支配的货币收入，城镇居民所享受的大量非货币性福利收入并未包括在内。国家统计局一项根据宏观统计资料和调查资料测算的结果显示，1995年城镇居民人均从国家及单位获得的福利收入为3304元，相当于当年城镇居民可支配收入的71.57％。有专家估计，城乡收入比率在加进城镇居民所享有的实物性福利的基础上，可能在4左右，这是相当危险的。
“三农”在我国举足轻重，事关社会主义现代化建设的全局。如何增农民收入，如何缩小城乡差别?专家学者们从各个方面提出了许多见仁见智的建议和措施，比如大力减轻农民负担，推行农村税费改革，实行财政倾斜政策，扶持农村义务教育，等等。众所周知，我国农村人口占70％以上，基数庞大且地区差异较大。因此，解决农民增收问题的根本出路之一在于减少农民，即把农民分化，一部分搞纯农经营，一部分进城，搞第二、三产业。实现这一过程的措施即是城镇化。
二、 我国城镇化的历史及现状
城镇化是指把农村人口逐步地向发展有潜力地县城、建制镇及一般集镇（多数为乡政府所在地）转移，使农民转化为市民，同时各中小城市接纳有合理、稳定收入的农民在当地安家落户，享受住地的公民待遇。80年代初期，伴随着农村经济的复苏与初步发展，城镇化的发展日益受到各界地高度重视，小成真的发展有其迅速。从各地的实践来看，小城镇地改革与发展在制度选择方面大致经历了三个不同阶段。
1978－1983年为第一阶段，即转变认识及计划经济资源配置阶段。这一时期，在中央高层的带动下，人们对小城镇的积极作用与地位有了进一步的充分认识，观念上的误区基本得到克服。但这一时期基本上沿袭了传统计划经济时代的做法，建设用地无偿划拨，进镇人口严格控制，建设资金直接来源于资方财政。因此，这一期间，小城镇数量增加并不多。
1984－1992年为第二阶段，即由计划管理体制向市场机制过渡的转型阶段。这种转型的特征主要集中表现在小城镇发展的资源开发与利用方式上。普遍做法是农民在自理口粮地基础上可以到城镇落户，土地以有偿转让方式使用，城镇建设的资金多来源于当地财政。而在这一时期迅猛发展的乡镇企业在资金上大力支持了小城镇的快速发展。
1993年到现在为第三阶段，即以制度安排与市场运作为主的发展阶段。这一阶段，中国真正开始迈向市场经济，社会经济环境逐渐宽松，小城镇发展的市场化水平逐渐提高。小城镇的经济结构基本上形成了以非公有制经济为主体的局面，户籍在不少地方已基本放开，小城镇的土地和房地产市场也日益蓬勃发展。
截止到1999年底，全国共有建制镇19216个，居住在镇区的人口1.7亿，其中非农业人口1.25亿。在19216个建制镇中，县政府驻地近2000个，人口9000多万，其中非农业人口6500多万。除建制镇外，全国尚有近三万个集镇，主要是乡政府所在地，拥有人口5000多万，其中非农业人口1500多万。近5万个小城镇大约创造了全国1/4的国内生产总值。
随着农民增收问题的展开讨论，中央高层也日益重视城镇化道路并将其作为一项事关社会经济协调发展的重要措施加以强调。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。党的十六大又首次提出“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。十六大报告关于“走中国特色的城镇化道路”的有关论述为解决“三农问题”指明了方向。
三、城镇化过程中必需注意的几个问题
1、小城镇建设必须合理规划，科学布局。城镇化的道路主要是大量建设小城镇，通过适当的就业措施把农业人口转变为非农业人口，把农民转变为市民。当前的小城镇建设主要是在一些原有集镇的基础上，统一规划，重新布局，规模建设。但是，全国许多地方的小城镇建设仍停留在以镇论镇的初级阶段，由此产生规划依据不充分、定性不准确、用地和人口规模预测不合理的现象。许多小城镇缺乏科学的合理规划，建设上带有较大的盲目性。比如，小城镇规模过小，人口过少，使城镇功能难以发挥，而有些只有2000－5000人的城镇也要搞城镇化。有关研究表明，小城镇的镇区人口要达到3万以上，才能正常发挥集聚的功能。有些地方即使制定了规划，也都存在规划水平不高、规划内容简单重复、整体协调性差的问题。有的小城镇规划贪大求异，标准定的过高，摊子铺的过大，造成了建设资金和用地的浪费。还有的小城镇规划毫无特点，千篇一律，到处都是一个模式，缺乏独特的风貌和文化特色。
2、城镇化必须消除体制障碍。最大的体制障碍是户籍制度，这也是城乡分割体制最明显的特征。当前，我国户籍制度把户口分成农业户口和非农业户口两种，界限是很清楚的。农民要想成为“城里人”,必须取得非农业户口，否则，即是生活在大城市仍然是农业人口，享受不到“城里人”在医疗、就业、住房乃至受教育等方面所独享的一系列权利，只能是一个城市边缘人。近年来，许多专家学者都在呼吁户籍改革，放松户籍管制，允许有条件的农民在中小城市，甚至大城市落户立业。目前，全国各地的户籍制度正在小范围内变革，各地做法不一，但都以淡化管制为主。而真正的大变革必须是一场从上到下的彻底改变，中央正在积极研究可行措施，相信不久将会出台。出了户籍制度外，土地管理、行政管理、财税、投融资、社会保障和区划体制都限制着城镇的发展，其中反映较强烈的是行政管理和财税体制。目前，城镇的行政管理权限大多集中在上级部门，财政收入大部分上缴财政自身预算内资金入不敷出，无法满足城镇基础设施建设和各项事业开支的需要，只好寻求预算外资金和各种收费，结果加大了乡镇企业和城镇居民的社会负担。因此，城镇化过程中，改革财税体制与精简政府机构同样是必须解决的问题。
3、根据本地实际情况，解决城镇居民的就业问题。如果大批的农民转变为城镇人口后，仍以纯农业经营为主，那么，这种城镇化是不成功的。城镇化必须考虑居民的就业问题，这是农民转变为市民的重要标准，从事纯农业经营的城镇人口很难说是市民。所以，在农村人口向小城镇聚集和转移的过程中，一定要转变农民的就业形式。各地要根据城镇发展的实际情况，明确城镇功能定位，大力培育主导产业和地方特色产业，大力发展农产品加工、轻工工业品制造等劳动密集型产业。同时要大力发展小城镇的非公有制经济，如股份合作制经济，个体经济，民营经济，发挥这些经济成分在运输、饮食、零售、养殖等行业中灵活机动的优势。还要不断调整和优化小城镇的产业结构，大力发展第二、三产业，促进小城镇产业结构升级。
4、注意发挥小城镇连接农村与城市的纽带作用，形成城市、城镇、农村的协调互动发展。小城镇既是农存农产品输往城市的中转站，也是城市工业品销往农村的直接市场，农村和城市只有通过城镇才能互通有无，拉动各自的消费市场，促经国民经济发展。因此，物流业将是小城镇的重要经济部门。在城镇建立以本地特产为主的农贸市场及加工厂，提高农产品的商品率，对搞活城乡经济，是非常有益的。
5、为进城的民工留城和农村“准大学生”进城创造条件。有些民工在一个城市打工十几年，对城市的社会文化已基本适应，也有了一定的经济基础，在某种程度上已经是一个“城里人”，但由于户籍的限制，其关系及家属仍在农村，经常两头跑，既增加了交通负担，又不利于社会生产。更重要的是由于没有城市户口，他们享受不到就业、住房、社会保障、受教育等“城里人”应该享有的权利。近年来，高校招生连年扩大，越来越多的农家子弟通过考取大学、选择在城市就业而成为“城里人”，每年有100万人左右，这也是城镇化的一种重要形式。然而农村人口众多，能读到高中的已经不多，能够考上大学并有经济实力读下来的就更少了。原因有二，一是以农业为主一些省份高考升学率比大城市低得多，高考竞争非常激烈，这主要是国家招生政策对大城市倾斜所致。二是农村学生普遍贫困，上大学的经济负担时常困扰着他们。一个事实就是农村学生很少读大专，主要原因就是读大专的花费要比读本科多出许多。因此国家应该考虑适当提高农村的高考升学率，并给予贫困农村大学生切实的资助，这实际上是为我国的城镇化作贡献。
当然，城镇化问题并不是一个几条对策就能解决的问题。对于城镇化，我们既要借鉴国外的成功经验，更要在实践中摸索适合我国国情的道路来，但是按客观规律办事，实事求是，是我们任何时候都要坚持的一项基本原则。只要加大改革力度，以农民为本，以解放生产力和调整产业结构为出发点，我国的城镇化道路一定越走越宽，在不久的将来，一定能在我国建设一个全面、真正的小康社会。
【参考文献】
1、《中国农村经济形式分析与预测》 1998－2002年各期 社会科学文献出版社
2、《中华人民共和国年鉴》 2001年版
3、中国农业信息网
4、中国经济信息网
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