论我国基本公共服务均等化问题
杨冬梅[1]
中国改革开放30年来，我们党在建设中国特色社会主义的实践中，不断深化对执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识，从"发展是硬道理"，到"发展是第一要务"，再到"科学发展观"，执政理念不断丰富和发展，中国特色社会主义建设取得了巨大成就，社会生产力得到了空前发展，人们的物质生活得到了极大丰富。但是，全社会全面快速增长的基本公共需求与基本公共服务不到位之间的矛盾逐渐凸显，成为新阶段中国人类发展面临的新矛盾，因此，实现我国基本公共服务均等化的目标就是最大限度地满足人民群众日益增长的基本公共服务的需求。2006 年10 月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出"完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。"十七大明确指出"缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化。"基本公共服务均等化问题已成为当前我国经济社会发展中的一个重要热点问题。因此，提高政府的公共服务能力，为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，已成为促进新阶段中国发展的重要任务。
•一、基本公共服务均等化的相关理论
20 世纪20 年代，英国经济学家庇古开创了福利经济学的完整体系。为实现福利最大化的目标，庇古考虑到两个问题：一是个人实际收入的增加会使其满足程度增大，二是转移富人的货币收入给穷人会使社会总体满足程度增大。据此，他提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。庇古的研究对基本公共服务均等化起到了基础性的影响。由于基本公共服务本质上是由国民收入形成的，对公共服务的分配能对国民收入的分配起到重要作用，能够增进社会福利，促进社会福利最大化。基本公共服务资源一般由政府掌握，主要由政府通过财政支出等手段予以配置，出现配置失当的状况仍然要由政府自身来纠正。庇古的国民收入均等化思想对基本公共服务均等化具有启示性意义，政府应当理应通过基本公共服务均等化来实现全社会福利最大化。
公共服务分为基本公共服务和一般性公共服务。一种观点认为，基本公共服务是指直接与民生问题密切相关的公共服务，中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。另一种观点认为，基本公共服务应是指纯公共服务，因此不能笼统地讲教育、卫生、文化、科学、社会保障等是基本公共服务，只能将其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，归属于基本公共服务范畴[[1]]。还有一种观点认为，基本公共服务是一定发展阶段上最低范围的公共服务。本文认为现阶段我国基本公共服务包括四大类：一是基础类的公共服务，包括基础设施、水、电、公路、电信等；二是经济类的公共服务，诸如制定的计划，规范的监督，宏观调控分配等；三是社会类的公共服务，包括义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业等；四是安全类的公共服务，如国防、警察、消防等。
基本公共服务均等化包含两个方面：一是居民享受基本公共服务的机会均等，如公民都有平等享受义务教育的权利；二是居民享受基本公共服务的结果均等，如每一个公民无论住在什么地方，城市或是乡村，享受的义务教育和医疗救助等公共服务，在数量和质量上都应大体相等 [[2]]。实现我国基本公共服务均等化必须推进二者统一。
成熟的基本公共服务均等化表现为在不同区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务分布均等，实现我国基本公共服务均等化必须理顺三个阶段，实施分三步走战略。从开始尝试到最终实现，基本公共服务均等化要经历不同的阶段，每个阶段的目标及其表现形式却不尽相同。初级阶段的目标是实现区域基本公共服务均等化，主要表现为区域之间的基本公共服务水平的差距逐渐缩小；中级阶段的目标是实现城乡基本公共服务均等化，主要表现为区域之间和城乡之间的基本公共服务水平接近；高级阶段的目标是实现全民基本公共服务均等化，主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的基本公共服务分布均等。现阶段我国基本公共服务均等化程度很低，并开始步入初步探索阶段，因此，应将其目标及工作重点定位于实现区域基本公共服务均等化。
二、我国基本公共服务均等化方面存在的问题
（一）基本公共服务供给不足。
基本公共服务的水平取决于两个变量，一是经济能力，二是制度安排。就经济能力而言，自改革开放以来，我国的财政收入呈现出较大幅度的增长。1978 年我国的财政收入为1132.26 亿元，1999年为11444.08亿元，2003年为21715.25亿元，2006年为38760.20亿元，然而公共服务的供求矛盾并没有得到缓解，反而更加突出。这表明公共服务供给领域的问题，根源并非是没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。就制度安排而言，目前我国的政府转型滞后，其社会管理职能明显弱于经济管理职能，财政仍然是经济建设型财政，没有完全实现向公共财政的转型，政府的"缺位"与"越位"状况并存，在一定程度上影响了市场秩序的完善。文化事业、义务教育、基础科研和公共卫生是公共服务最基本的项目，政府最应该担负起这部分公共服务的提供责任，而从1978年以来的政府支出情况来看，政府对这方面投入的力度不够大。基本建设支出占国家财政支出总额的比例1978年为45.66%，1999年是19.72%，2003年是17.87%，2006年仅为14.91%，呈现逐年递减的趋势；行政管理费占国家财政支出总额的比例从1978年的4.71%上升至2006年的18.73% ，呈现出大幅度上升。由此可以看出政府对基本公共服务的投入比重不够大，应该加强这方面的投入[[3]]。
（二）基本公共服务结构性差距悬殊
1．区域间不平衡
将全国内陆(不含香港、澳门和台湾地区)划分为东部、中部、西部三大区域。东部地区包括北京、上海、浙江、广东等11个省及直辖市；中部地区8个，分别是吉林、黑龙江、山西省；西部地区包括内蒙古、广西、四川、贵州、等12个省。在此区域划分的基础上对我国三大区域基本公共服务的供给状况进行分析比较，得出以下两个结论：区域间基本公共服务供给数量差距大；区域间基本公共服务供给质量差距也很大[[4]]。
从基础设施来看，目前西部地区尚有11494万人没有实现饮水安全。其中，水质不安全的人口6724万人，水量、用水方便程度或供水保证率不达标人口4770万人。全国不通公路的乡镇82.0%在西部地区，不通公路的行政村52.8%在西部地区；尚有1065个乡镇、51426个建制村不通客运班车，分别占全国不通客运班车乡镇与建制村数的86.4%和44.0%。运输网的密度大约只有全国平均水平的1/3左右，农村交通条件差，道路等级低、路况差，大部分为砂石路面，严重制约农村经济发展。
从基础教育来看，西部地区与全国平均水平相比还存在较大差距，体现在"两基"人口覆盖率、人均受教育年限、各级学校入学率、生均教育经费、小学和初中辍学率等指标上。如：西部地区适龄儿童未入学率有的还高达30%以上，特别是女童的入学率更低[[5]]。
2．城乡间不平衡
我国城乡差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更体现在政府提供的基本公共服务方面。目前，我国名义城乡收入差距为3.3:1，若考虑义务教育、基本医疗等因素，城乡实际收入差距己经达到5～6:l，公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%～40%左右[[6]]。
2005年，城镇居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是收入最低10%家庭的9.2倍[6]。我国要有效缓解不断扩大的收入分配差距，一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配；另一方面，必须高度重视政府的再分配功能。此外，近年来基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这也是贫富差距不断扩大的重要原因之一。2006年，医疗和教育已经成为家庭除食品外的最大开销，两者总和占到总消费的20%以上[6]。
由于公共服务的支出义务被主要放在省以下的地方政府身上，而且缺乏有效的均等化财政转移支付体系，导致公共服务的地区差距和城乡差距巨大。从国际比较来看，中国目前公共服务水平的地区差距和城乡差距是世界上最大的国家之一。
三、促进我国基本公共服务均等化的四个环节
（一）加强政府间财政体制改革
如果不对政府间财政体制进行全面改革，就难以保证公共服务均等化的充分性。首先需要综合解决各级政府的财政收支分配问题。由中央政府负责某些公共服务的筹资责任将有利于提供更好的公共服务；将部分服务和资金由乡镇或县交由上一级政府，可以提高效率和管理能力。其次必须集中关注的是重新确定公共财政的优先顺序和重点领域。在现行体制下，稀缺的公共资源仍在为一些无论从公平还是从效率角度都不需要政府干预的活动提供资金，同时，对实现和谐社会起关键作用的公共服务，又面临资金严重不足的问题，尤其在贫困地区尤为突出。最后需要清晰、明确地分配中央-地方之间的支出责任。应明确承担某项公共服务支出责任的政府的级次。对于共同承担的责任，应在各级政府间对负责监管、确定供应标准、为公共服务筹集资金、实际提供服务各项责任进行明确分工。通过在省以下政府建立公开的财政收入分配机制，可大大提高政府间财政关系的整体效率和公平性。省以下政府收入分配改革应与政府间财政关系方面的其他改革同时进行，包括支出划分、均等化转移支付和预算程序等。
世界各国大都实行单一的纵向转移模式，即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移支付模式，只有德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向与横向混合的转移模式，即在实行纵向转移支付的同时，还实行横向转移的转移支付。我国一直实行单一的纵向转移模式，目前在继续实行以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移具有一定的必要性：第一，我国东部与中西部地区差距过大，中央财力又十分有限，单靠中央对地方的纵向转移，地区间公共服务的均等化将难以实现。第二，我国东部发达省区支援西部不发达省区已有一定的政治思想基础，如发达省区与西藏、青海等省区之间的对口支援，只是尚未形成制度。第三，目前我国东部一些发达地区的经济发展水平和收入水平已接近某些发达国家的水平，有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展。第四，东部发达地区支援中西部不发达地区，有利于加快地区间的协调发展，提高国家整体经济发展水平，同时也有利于东部地区经济的发展。因此，可以在目前以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移支付。
（二）培养地方政府提供基本公共服务的稳定财源
1．开征物业税，稳定地方政府税源。从国际经验看，物业税税基大、税源稳定、征收相对透明，是良好的地方税种。随着我国经济发展和城市化进程的加快，目前我国房地产已经成为居民财富的重要组成部分，可以考虑把物业税作为地方主体税种，试点开征。
2．将地方国有资本预算纳入财政预算，增加地方政府可支配财力。国有资本收益是政府非税收收入的重要组成部分，包括国有资本分享的企业税后利润、国有股股利、企业国有产权(股权)出售、拍卖、转让收益等。
3．逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助。1994年进行分税制改革时，为调动积极性和减少阻力，中央以1993年地方政府财政收入规模为基数，以税收返还和原体制补助的形式将中央财政收入中的一定数额返还给地方政府。如将税收返还和原体制补助计入全部转移支付，2005年中央财政转移支付中税收返还和原体制补助占36.08%，专项转移支付占30.73%，财力性转移支付占33.19%。由于税收返还的数量大，又属于非均等化转移形式，它同实现基本公共服务均等化目标是相悖的。税收返还和原体制补助的过高比例直接扩大了地方政府间财力上的差距，加剧了区域间经济发展差距和基本公共服务的供给差距。因此应当统筹协调，逐步降低税收返还和原体制补助的比例，直至最后取消，可以增加一般性转移支付的比例，使财政转移支付制度适合基本公共服务均等化的总体要求。
（三）实现预算管理科学化
预算改革必须着眼于寻求地方政府的支持，因为预算改革的最重要的步骤是将预算外资金和预算外活动纳入预算管理。预算外资金改革如果仅仅靠上级政府的命令，是难以成功的。同时，由于预算外收入经常为主要基本公共服务提供资金，如果不进行相应的支出和收入分配改革，预算外资金的改革也难以实施。一些地方政府已经开始采取措施把预算外资金并入预算内来解决下列问题:第一，对预算外资金的依赖已经为预算管理强加了高昂的成本，即破坏了总体预算纪律，阻碍了财政支出与政府需优先考虑的基本公共服务之间的联系，并扭曲了激励机制。这种做法使公共部门内部的信息不对称问题更为恶化，尤其是在现行的政府财政交易管理信息系统还不足以监管预算内支出的情况下。第二，大量预算外部门的出现也己经在该体系内产生了很强的不兼容性。预算内自主权的缺乏，与预算外领域具有极高的自主权形成了强烈反差。地方政府具有把其资金列为预算外资金的强烈动机。
我国地方政府进行预算程序改革的相关性和重要性在于，预算程序和制度是提供基本公共服务的总体效率的决定因素。提高基本公共服务的供给效率需要对预算优先次序和有效地贯彻执行这些优先政策的预算体制予以明确表述。因此，明确地表述预算的优先次序要求使用一种预算方法，以确保预算内、外所有的政府活动遵循相同的优先次序。有效地执行预算优先次序需要预算体制提供明确的激励约束机制，以引导支出机构在预算执行中遵循既定的优先次序.
（四）改革和完善基本公共服务领域的投资体制
结合政府转型和推进基本公共服务建设，在加强社会组织管理的同时，培育社会组织参与基本公共服务的供给，政府购买社会组织的基本公共服务。社会组织管理部门要制定有关政策和标准，为社会组织购买政府基本公共服务创造条件。把社区服务、养老、就业培训、科普教育等， 通过政府购买社会组织服务形式， 转让给社会组织去做。
通过完善社会组织的管理法规，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会，特别是民间组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督。通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理；通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目质量、供给的监督；在公共服务采购中，引入社会组织参与，构建一个和谐互动的政府与社会的合作伙伴关系。社会组织参与公共服务采购供给，将会在一定程度上改变基本公共服务供给的垄断局面，从而实现促进社会组织壮大与提升预算资源使用效率的"双赢"目的。在自身供给与外包采购的成本收益比较中，审慎权衡政府部门向社会组织让渡的公共服务的规模与结构
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