“新生代农民工”市民化，基本标准是什么

十八大报告指出，要有序推进农业转移人口市民化。那么，选择可行的政策、方案，就是“有序推进”的应有之义

“新生代农民工”市民化，基本标准是什么

邹农俭 北京日报2013-04-08第十八版

  新生代农民工是指1980年后出生的、现在绝大部分都在三十岁以下的农民工群体。在大约1.5亿进城务工的农民工中，新生代农民工约为1亿人，已经成为农民工群体的重要组成部分。新生代农民工很多就成长在城市甚至出生就在城市，他们留在城市的意愿最为强烈，那他们怎样才算融入城市，市民化了，标准是什么？目前学界有多种看法，这里谈谈我的认识。 

 将城镇户籍作为农村人口城市化的目标合适吗

  有人认为，新生代农民工融入城市的标志是通过户籍制度改革赋予其城镇户籍。只要有城镇户口了，就标志着他们完全融入城市了。不少地方也在这样实践着，以户籍制度改革作为将进城人口纳入城市的根本举措。

  其实，户籍制度只是个符号，在计划经济的条件下，整个社会资源的配置确实是按照户籍符号来实施的，有了城镇户口就有了就业、入学、养老、医疗及一系列社会福利的待遇，农业户籍人口与城镇户籍人口的待遇截然不同。但现代社会，户籍的意义与以前大不相同，城镇户籍所隐含的许多福利待遇正成为改革的对象。从发展趋势来看，户口属性将越来越淡化，户籍将来只具有登记、统计的意义，不同户籍所具有的不同制度性待遇将会逐步取消。从现状来看，就是有了城镇户籍，如果就业没有着落、缺乏养老、医疗保障，这样的城镇户籍覆盖下的人口并不具有现代意义。近年大量出现的失地农民，在不少地方已算作城镇人口，但他们种田无地，就业无岗，社保无份，成为一个严重的社会问题，这样的人群越多，隐藏的社会危机越大。所以我们在城市化的过程中，不应将城镇户籍作为农村人口城市化的目标，不应以变农村户籍人口为城镇户籍人口作为政策导向。户籍制度这一符号变起来极其容易，而户籍制度隐含的一系列保障城镇居民的生存能力和发展能力的制度才是真正使农民工成为城镇人口的实质性内容。

将公共产品的均等化供给作为农民工融入城市的标志符合实际吗

  有人认为，农民工融入城市的标志是实现与城市人相同的公共产品供给，也就是如果哪一天农民工拥有与城市人相同的公共产品供给了，他就成了一个城市人了。这当然很理想。但公共产品的均等化供给不是件容易的事。一是公共产品的范畴相当宽泛，要使每一项公共产品的供给都实现均等化确实是很难办到的，就是今天的城镇人口，也没有完全实现公共产品的均等化供给。二是公共产品的均等化供给难以指标化、操作化，很难显示出来，特别是面对大量外来人口，这部分人过去又没有享受到基本的公共产品供给，现在则要与城市人一样享受，很难一下子做到，也缺乏客观标准，硬要这样操作只会招致盲目攀比，引起不必要的社会怨恨。三是公共产品如何供给这本身是个需要探讨的问题，哪些公共产品应当无条件提供，哪些公共产品需要有条件提供，还有哪些公共产品应通过市场途径来提供，在这些问题都还未明确的情况下笼统地将公共产品的均等化供给作为对于数以亿计的进城人口的制度设计目标，显然欠妥。四是在社会主义初级阶段，公共产品的供给这一权利是与必要的义务对等的，也就是说只有尽了一定的义务再享受必要的公共产品供给的权利才是合理的，农民工进城了，有了工作，就有了积累，就为社会作出了贡献，但农民工的工作一般又是低端的，积累是非常有限的，根据这种情况享受公共产品的供给也只能是低水平的。不然我们为什么不提为所有农村人口提供与城镇人口同样的公共产品供给？就是因为我们目前尚不具备为所有的人提供均等化的公共产品的条件，只能一步步来。

  构建一套符合现代化理念的社会保障制度才是新生代农民工融入城市之关键

  我以为，构建一套符合现代化理念的社会保障制度才是新生代农民工融入城市之关键。

  农民工从农村来到城镇，是以找到工作为基本前提的，有了非农业的就业岗位，对他来说才有意义，所以说农民从农业转向非农业的就业转变开始了其身份的改变过程。而新的社会身份的确认应是以一系列具有现代化特质的文明制度的覆盖为标志的，现代社会保障制度就是现代文明国家最有意义的标志。

  我们在对进城人口进行制度设计时应将现代人所应有的基本权利、基本待遇作为目标模式，而不是继续延续计划经济体制留下的不同身份的人的不同制度安排。人的户口属性只是个形式，而健全的失业保障、养老保障、医疗保障、工伤保障等是现代人必需的权利和义务。

  有了这一基本制度的覆盖，一个庞大的群体开始纳入现代社会的轨道。数十年之后，现代社会保障制度必将显示应有的积极意义，在中国现代化的历史上成为具有标志意义的事业。

  目前农民工的社会保障制度存在哪些缺陷

  现阶段，综合、全面地看，现存农民工的社会保障制度仍有很大缺陷，主要是：

  其一，现存农民工的社会保障制度还不是社会的一项基本制度，还缺乏现代化理念。现在的社会保障制度非常复杂，不同身份的人分别设定一套，公务员一套，事业单位人员一套，城镇企业职工一套，农民一套，农民工又是一套，而且差别非常大，不同身份的人的社会保障制度不贯通、不衔接。根据身份来设计不同的社会保障制度不符合社会公平、公正的原则。在这样的一个背景下，农民工的社会保障制度设计无所适从。

  其二，针对农民工的社会保障制度刚性不强，只是软约束。用人单位、个人可以参加也可以不参加，特别是相当多的非正规就业领域似乎可以名正言顺地拒绝。

  其三，制度设计的层级过低。多为一城一市自主设计，有的甚至以社区为单元，自搞一套，各种做法之间缺乏基本的操作规程，不成为整个社会的通用规则。

  其四，不能流动。不少农民工在就业地名义上有多项保障，但如果要流动出本城市，累积的基金无法转出、延续，所以实践中相当多的农民工由于流动而把自己积累的部分领取了，导致社会保障的中断，结果等于没有保障。

  总之，新生代农民工有其自身独有的特征，是农民工群体中融入城市意愿最为强烈的一群人。如果引导得当，这部分人将成为现代化建设的积极力量；反之若处理不当则可能造成极大的社会问题，甚至影响社会稳定。

  （作者为南京师范大学社会发展学院院长、教授）