分税制改革对地方税收和财政的影响

一、分税制的基本概念

从概念上来讲，分税制实际上是一种财政管理的体制，其主要特点是分级分税的预算管理模式。分税制的本质可以理解为中央与地方在分配财政过程中使用的一种方式和手段。具体来看，指的是国家根据地方政府的财政支出情况，以事、财两权为基本依据进行分配，并将其中的税种进行统一的划分，以保证中央返还地方税收的制度能够得以迅速的建立，其中税收的支付制度在建立过程中也依据地方财政的实际需求来建立。最后，结合地方财政的实际情况将预算制度建立起来，以此来保证各级财政在支出和收入的全过程中都能够被监管。

二、分税制对地方税收和财政的影响

分税制改革的目的就是在中央政府和地方政府之间按照税种来划分收入的来源，一旦这个比例划分了以后，就不能够再变了，用法律来规定，一级政府有自己一级政府的职责，一级政府有一级政府自己的财权财力，来办自己的事情，这就是公共服务，而这个过程当中必定是有一个民主的过程。分税制到了中国以后就产生的偏差，1994年的分税制最大的一个作用并不是在中央和地方之间合理的、科学的、民主的来划分财权财力，主要目的是要把财权收回到中央。中共“分税制”改革，提高中央财政税收比例，也影响到地方财政收入与财政资源的运用，因此也产生若干问题，而可能影响地方经济与财政。诸如分税制实施后，地方政府支出不断，但收入大减，使得地方财政恶化，投资计划推动困难，而与中央政府自分税制实施后连续出现财政盈余的情况正好相反。这一现象值得从中央与地方关系及中央与地方财政问题进行观察。总体来说，分税制改革的实施，对于地方税收和财政的影响主要体现在以下方面：

（一）改变了地方财政运行情况　

1.地方财政收入远低于支出。分税制改革前地方财政收支基本能平衡，分税制改革使地方财政收入远低于地方财政支出，而且导致二者之间的差距有逐步扩大的趋势。分税制改革在集中中央财力的同时并没有改变中央和地方的事权划分格局，未从根本上调整政府间财政支出责任，改革的重点是对收入进行了重新配置，切断了收入与支出的联系。随着地方政府承担越来越多的事权与支出责任，地方财政支出规模不断扩大，占全部财政支出的比重逐步提高。分税制改革与任何一次财政体制改革一样，其实质是对权力、资源和利益进行重新调整和再次分配。在调整过程中，中央财政收入的提高必然伴随着地方财政收入的下降，中央政府支出责任的减少必然伴随着地方政府支出责任的增加。分税制改革后，中央政府通过税收返还、体制补助和专项补助等转移支付措施弥补了地方财政收支缺口。目前转移支付的规模与我国基本公共服务均等化、区域经济协调发展的目标相距甚远。分税制改革形成了地方政府更加依赖上级政府的转移支付而不是地方税的格局。离开中央政府的转移支付，地方政府无法满足其财政支出的需要。这种高度依附性的转移支付制度是各级地方政府缺乏主体税种和未能形成稳定的自有财源的必然结果。2.地方财政自给率显著下降。分税制改革后，中央与地方各级政府财政自给能力发生根本性转变，1994年分税制财政管理体制改革是各级地方政府财政自给能力由强变弱的一个重要转折。分税制改革使中央集中了财权和财力，财政自给能力迅速增强，1994年中央财政的自给能力首次超过地方财政，由此从根本上改变了几十年来中央财政开支依赖地方的被动局面。

（二）对地方税收产生了深远影响

1.对营业税收分配的影响。我国对营业税征收方式实行属地征收的基本原则，但是实际征收过程中并没有遵循这一原则。税收征收制度缺乏执行力度，使地方政府的利益受到很大程度的损耗，政府在提供了大量的服务之后却不能得到基本的税款，导致了税收税源存在明显的误差。而这些税收问题一般都存在于省级以下政府中，导致了政府的服务和税收分配存在差异，地方政府的财政收入和财政分配也因此变得更加混乱。同时还会因为很多企业自身的机构所在地不在当地，营业税收也会因此大量流失，地方政府也会因为提供了服务却得不到税收产生强烈的抵触情绪。

2.对增值税收入分配的影响。增值税这一主体税种一直属于中央和地方的共享税种，每年增值税都占接近一半的比例。但是由于征收制度的不完善，税收在分配过程中出现了不均的现象。一方面，增值税中的价外税逐渐将税收向购买者身上转移，产品的价格中并不包含价外税，其自身税款的计算是将商品的价值和税率相乘，因为由消费者承担，导致税款逐渐被转移到了消费者身上，由于出现了大量跨地交易，各地政府之间的税款也因此变得更加混乱，甚至造成税款的流失。另一方面，管辖权在实际征收过程中并没有进行合理的划分，但是从行业领域来讲，制造业是我国增值税的主要存在领域。依据现今税务法中的条款和规定，商品的增值税被当地政府征收，但消费者却承担了税款，税款流失的现象也会因此出现。最后，在税收返还制度中没有对税收的转接情况进行充分的考虑，所以我国部分地区会因为自身的高税收获得大量金额的返还税务。

3.对企业所得税分配的影响。从我国2002年税收改革后，传统的按照隶属关系的分配方式已经被打破，中央和地方政府对税收的分配方式也按照一定的比例进行分配。除了一些特别的企业和机构需要将税收直接上缴中央外，分配方式都是企业和中央各得40%。但是实际税务征收时，仍然脱离不了原先的划分征收的方式，造成了地方政府应得的企业所得税大量流失。总体来说，分税制改革对地方的税收产生了十分严重的影响，并且导致了地方税收不足情况的出现。对于地方税收不足的现象，主要体现在以下两个方面：第一，地方税收入占地方财力比重小。当前，地方政府支配的税收收入主要来源于两部分：一是由地方税提供的收入，二是共享税中分成的部分。共享税成为地方政府税收收入的支柱之一，必然淡化分税制色彩，使其更象收入分成制，这严重制约了地方税体系的规范和完善。第二，地方政府收入多元化趋势明显。改革开放以来，我国各级政府收入来源呈现多样化、复杂化格局，政府层级越低，情况越突出。分税制改革并未改变这种基本格局。当前，地方基本财源主要来自税收、各项政府收费和中央转移支付等收入。但事实上，在税收收入总额中剔除各项共享税，真正意义上的地方税收入比重将下降一半。另外，我国地方政府的制度外收入十分突出，由于具有非规范性和隐蔽性，其数额难以统计甚至无法估算。因此，我国地方政府收入的规模实际上比统计数据显示的规模要大，地方税收入所占的比重要小。

三、高地方税收和财政收支平衡的对策

分税制改革后对地方经济发展和对财政收支平衡，增加了一定的压力，但同时也带来了新的机遇。因此，地方政府和各级财政部门应紧紧抓住这一机遇，及时调整工作思路，根据新财税体制的政策导向，调整地方经济和财源发展战略，改革理财模式，拓宽生财聚财领域，调整优化支出结构，综合运筹财政资金，实现财政平衡，促进经济发展。

（一）统一思想、转变观念，适应新体制的变化

分税制财政体制是目前许多国家在协调中央与地方财政分配关系时普遍采用的一种较为规范的体制模式，我国出台的分税制改革，是社会主义市场经济发展的客观要求，是正确处理中央与地方利益分配关系的必然选择。谁能在这种体制变革中尽快转变观念，尽快适应新财税体制的变化，用新观念、新思路、新方法理解新体制，谁就掌握了改革的时机和主动权。因此，只有统一思想、统一认识，才能增强推进改革的坚定性和自觉性，才能把握时机，变被动为主动，寻求振兴财政和经济发展的有效途径。

（二）调整产业结构和产品结构，全方位培植和开发财源

经济是财政收入的源泉，发展经济从财政角度来看就是进行财源建设，分税制的财政体制下，财源已按税种和行业划归不同级次的政府所分享，不同的经济发展模式和产业结构给不同级次的政府带来的财政利益份额将会差异很大。所以，根据分税制方案的税种划分格局及其所蕴含的经济政策意图，地方要对既有的经济和财源发展战略规划进行适当调整，使自己的经济发展目标与新财税体制下地方财源增长目标最大限度地达成一致。这样做，就可以兼顾中央和地方利益。为此，今后调整地方经济和财源发展战略的一般方向及其措施，可以概括为以下几点：第一、切实摒弃速度至上的粗放发展思路，突出强调效益优先的原则，全力培植和挖掘效益财源。第二、大力扶植发展农业，扩大第一产业财源的深度和广度。第三，加速发展交通运输业、邮电通讯业、科技开发业、会计及法律公证业、旅游业、房地产业及其他生产生活服务业，把第三产业培植成为各级地方政府的支柱财源。第四，在搞好固有经济、巩固和提高骨干财源的同时，积极推动各种非国有经济的发展，扩展和壮大生力财源。第五，切实抓好城镇国有土地、农村耕地和房地产的行政、财税管理。杜绝土地资源的滥用浪费，正确引导房地产业发展，防止土地和房地产交易有关财税收入流失。

（三）强化收入征管，切实抓好预算外资金管理

针对分税制后留给地方财政的税种零星分散，并且随着非国有经济的快速发展，来自非国有经济的税收在地方财政收入中的比重将越来越大，严格控管、堵塞“跑、冒、滴、漏”，减少税收流失，将成为地方财政收入增长的重要措施。同时要大力抓好行政事业单位预算外资金管理工作，管住管好各项预算外资金，努力增强财政的调控能力，缓解财政困难。

作者：王晓民 单位：陕西科技大学