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最高人民法院
土地闲置超过两年的，政府可无偿收回土地使用权
阅读提示：本文梳理了与政府收回闲置土地相关的两个裁判规则：（1）土地闲置超过两年的，政府有权无偿收回（主文案例）；（2）因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的，政府无权以土地闲置为由收回土地使用权（延伸阅读案例1-案例2）。
裁判要旨
以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。除因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延外，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，政府可以无偿收回土地使用权。
案情简介
一、1993年5月，新大陆公司与澄迈县土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定澄迈县土地管理局将29.8亩土地出让给新大陆公司兴建木材加工厂。同年9月澄迈县土地管理局向新大陆公司颁发了老城国用（1993）字第54号《国有土地使用证》（“54号土地证”）。新大陆公司受让土地后仅修筑了围墙，之后一直未对土地进行投资建设
二、2000年12月，澄迈县政府对新大陆公司作出澄府（2000）155号《无偿收回土地使用权决定》（“155号收地决定”），决定无偿收回新大陆公司54号土地证下的国有土地使用权。
三、新大陆公司向海南一中院起诉，请求：撤销155号收地决定，澄迈县政府返还54号土地证下的国有土地使用权，或置换同等价值的土地使用权，或依据上述土地使用权的现市场价值支付赔偿金1588万元。海南一中院判决驳回了新大陆公司的诉讼请求。
四、新大陆公司不服，上诉至海南高院。海南高院判决驳回上诉，维持原判。
五、新大陆公司仍不服，向最高法院申请再审。最高法院裁定驳回新大陆公司的再审申请。
败诉原因
最高法院认定澄迈县政府作出的155号收地决定合法的原因在于：新大陆公司于1993年受让土地后仅修筑了围墙，之后一直未对出让土地进行投资建设，至2000年澄迈县政府作出155号收地决定时，在长达七年的时间里出让土地一直闲置。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款及当时有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条、国土资源部《闲置土地处置办法》（1999年施行）第四条第二款等规定，新大陆公司闲置涉案土地的行为已符合上述规定关于无偿收回土地的条件。因此，澄迈县政府经报海南省政府批准后作出的155号收地决定程序合法。
败诉教训、经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
一、当事人从政府受让建设用地使用权后，应当按照土地使用权出让合同约定的动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发的，将可能遭受行政处罚，具体而言：（1）超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，政府可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；（2）超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，政府可以无偿收回土地使用权。但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
二、根据现行《闲置土地处置办法》第二条的规定，以下情形可认定为闲置土地：（1）国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；（2）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。
相关法律规定
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十七条 土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。
未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年版）
第二十五条 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《闲置土地处置办法》（1999年版，已失效）
第四条第二款 在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的上地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回上地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《闲置土地处置办法（2012版）》
第十四条 除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
以下为该案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：
关于澄迈县政府作出的155号收地决定是否违反法定程序的问题。新大陆公司于1993年9月25日受让土地后仅修筑了围墙，之后一直未对出让土地进行投资建设，至2000年12月7日澄迈县政府作出收地决定时在长达七年的时间里出让土地一直闲置。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款及当时有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条、国土资源部《闲置土地处置办法》（1999年施行）第四条第二款、《海南经济特区土地管理条例》（1999年施行）第四条第二款等规定，新大陆公司闲置涉案土地的行为已符合法律规定关于无偿收回土地的条件。澄迈县政府经报海南省政府批准后作出的155号收地决定程序合法。虽然海南省国土环境资源厅及澄迈县政府分别作出的《无偿收回国有土地使用权事先告知书》及155号收地决定在未穷尽其他送达方式的前提下直接在《海南日报》上刊登公告送达新大陆公司，送达程序上存在瑕疵，但不足以否定因新大陆公司闲置土地满两年依据法律规定应当收回土地的事实及法律规定。
案件来源
澄迈县人民政府与海口新大陆塑胶有限公司其他申诉行政裁定书，[最高人民法院（2015）行监字第1751号]。
延伸阅读
裁判规则一：因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的，政府无权以土地闲置为由收回土地使用权（案例1-案例2）
案例1：陵水香泉国际旅游渡假中心有限公司与海南省陵水黎族自治县人民政府无偿收回国有土地使用权纠纷再审行政判决书[最高人民法院(2013)行提字第13号]认为，“依据城市建设相关法律法规以及申请再审人与被申请人签订的《国有土地使用权出让合同》，争议土地的开发建设必须要得到规划职能部门的批准，方能动土施工，而该地块却一直没有出台明确的规划指标，申请再审人虽多次将其拟定的规划设计方案报请被申请人相关部门审批，但有关部门对此一直未予答复。因此，未获得规划审批亦成为造成申请再审人无法对争议地块进行开发建设的一个重要原因。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：‘以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。’本案中，申请再审人由于东线高速公路封闭以及一直未能取得规划审批等原因无法如期开发争议土地，应属‘因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延’的情形。综上，陵水县政府作出的陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，应予撤销。”
案例2：文昌市人民政府与海南惠普森医药生物技术有限公司行政处罚上诉案[海南省高级人民法院 (2011)琼行终字第118号]认为，“关于136号《收地决定》适用法律是否正确的问题。文昌市政府作出136号《收地决定》，法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七、十八、二十一条。上述法律、法规主要规定了在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。闲置土地超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但这些规定同时还规定因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。从本案已查明的事实可见，本案争议地闲置的主要原因是文昌市政府在收取惠普森公司32万元设施费且在惠普森公司多次请求的情况下，未能完善相应的基础设施建设。据此，本案争议地的闲置属于1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定的除外条件，文昌市政府依法不能无偿收回争议地使用权，其作出的136号《收地决定》虽然所援引的法律依据不存在错误，但在具体适用法律上却存在错误。文昌市政府有关其作出的136号《收地决定》适用法律正确的意见亦不能成立。”
裁判规则二：土地闲置超过两年的，政府有权无偿收回（案例3）
案例3：增城巽城房地产有限公司与增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局上诉案[广东省高级人民法院(2013)粤高法行终字第36号]认为，“上诉人巽城公司（乙方）与原增城市国土局（甲方）于1994年6月13日签订的增国合字（1994）第68号《土地使用权出让合同书》第9条约定：‘乙方必须在完善受让土地手续后一年内完成工程设计、开始施工。二年内不施工或不投资建设的，甲方按照《中华人民共和国土地管理法》第十九条之规定，对用地者给予警告、罚款、直到无偿收回土地使用权。’《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）第二条规定：‘本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。’上诉人巽城公司自1997年领取《国有土地使用证》（增国用[1997]字第特010号），取得该涉案土地的使用权后至今未动工开发建设。2005年11月29日，增城市国土房管局作出《闲置土地认定通知书》（增国房处字[2005]788号），认定涉案土地自1995年6月13日起为闲置土地，并告知如不服该认定结果，可自收到该《闲置土地认定通知书》之日起60日内依法申请行政复议。诉讼期间，上诉人未能提供证据证明其已在收到该《闲置土地认定通知书》之后在法定期间内依法寻求救济，该《闲置土地认定通知书》已发生确定力和拘束力。增城市国土房管局认定涉案土地属于‘闲置土地’，且‘闲置’时间超过两年，作出收回涉案土地使用权的决定，具有事实和法律依据。原审判决维持被诉的《收回国有土地使用权决定书》（增国房处字[2010]158号）第（一）项决定并无不妥，依法应予以维持。巽城公司认为其不能动工的原因主要在于政府改变规划等导致涉案土地至今无法开发，上诉请求撤销原审判决及被诉收地决定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。”
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