浅析市场监督管理部门行政执法主体资格
（作者：张乃元 张其利 ）
【摘要】职权法定原则是行政机关行使法定职权时必须遵守的基本原则，以县级以上地方人民政府名义印发的“某行政机关主要职责内设机构和人员编制规定（以下简称“三定规定”），是界定行政机关法定职责的直观依据。法律、法规和规章授权是授予实施某项职责的行政机关，工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局（以下分别简称工商、质监、食药监）整合成立的市场监督管理部门具备机关法人资格，不论内部是否加挂工商、质监、食药监的牌子，其都是原工商、质监、食药监执行相关法律、法规和规章的行政执法主体。
【关键词】市场监管部门 行政执法 资格
随着全面深化改革的推进，地方监管体制的改革也在进行，在市场监管方面，因国家未出台顶层设计，地方政府结合本地实际，有将工商、质监、食药监整合成立市场监督管理部门的，也有将工商、质监整合成立市场监督管理部门的，还有将工商、质监、食药监等多个部门整合成立市场监督管理部门的，通过以县级以上地方人民政府名义印发的“三定规定”的形式明确整合后新组建的市场监督管理部门的职责。目前整合主要是在县级和设区的市级进行，整合后的市场监督管理部门尽管名称各异，但都履行着整合前被整合部门的监督管理职责。在行政执法实践中，有观点认为：“法律、法规、规章授予了工商、质监、食药监等的职责，没有授予市场监督管理部门职责，故市场监督管理部门不具有行政执法主体资格，其以自己名义对外行政执法缺少法律依据。”，这种观点较为教条并且是错误的。市场监督管理部门依法成立后就具备行政执法主体资格。下面以工商、质监、食药监整合成立市场监督管理部门为例进行浅析。
一、行政机关职权来源及界定 （一）职权法定原则
职权法定原则是行政机关行使其法定职权时必须遵守的基本原则。所谓职权法定，是指行政机关及其工作人员的行政权力必须有法律的明确授权，不能自行设定。行政职权具有国家行政权的一般属性，如：强制性、单方性、优先性等，但其最重要的属性是法定性。
职权法定原则包括三方面的含义：首先，行政机关及其工作人员的职权必须依法取得。职权法定的形式有三种，一是行政机关依法成立时即合法取得权力，依法成立主要表现形式之一是“三定规定”；二是由法律、法规或者规章特别授予；三是由有权的行政机关依法委托的权力。其次，行政机关及其工作人员依法享有的行政职权必须依法行使。最后，行政机关及其工作人员违反职权法定原则要承担一定的法律责任，没有法定职权而作出的行政行为是无效的行政行为。
（二）“三定规定”制定主要依据
中国特色社会主义法律体系是由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门组成的有机整体，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分。
地方实施监督管理职责的行政机关，其“三定规定”制定的主要依据是《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等，这些主要依据属于宪法相关法。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”；《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二条：“地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理，适用本条例。”，第四条：“地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。”，第十三条：“地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内设机构。县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。”。县级以上地方各级人民政府组成部门、直属机构或者工作部门的法定职责反映在其“三定规定”中，以县级以上地方各级人民政府名义印发的“三定规定”是以上宪法相关法规定的具体体现。
（三）行政机关法定职责的界定
鉴于以上规定，行政机关法定职责界定的直观依据就是该行政机关的“三定规定”。
二、正确解读法律条文立法本意 除部门规章外，法律、法规和地方政府规章在授予相关监督管理部门职责时，其立法本意是授予实施某项职责的监督管理部门。如：《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款：“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”。对该款规定不能理解成“产品质量监督职责是产品质量法授予质监的法定职责”，应当理解为“目前多数县级以上地方人民政府将产品质量监督职责交给质监实施，质监就是该行政区域的产品质量监督部门，是产品质量法的主要行政执法主体”。也就是说：“县级以上地方人民政府将产品质量监督职责交给哪个部门实施，哪个部门就是产品质量监督部门”。工商、质监、食药监整合成立市场监督管理部门后，县级以上地方人民政府将产品质量监督职责交给市场监督管理部门实施，市场监督管理部门就是产品质量法的主要行政执法主体，市场监督管理部门的具体职责要根据其“三定规定”来界定。笔者认为，我国近期颁布的法律、法规在此方面的表述更为科学、规范和准确。如：《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》是国务院颁布的行政法规，自然是国务院的规定。当然，我们也不得不承认我国早期颁布的个别法律、法规在立法时存在用语不够规范准确和修订明显滞后等问题。如：《中华人民共和国国境卫生检疫法》第二条第二款：“国务院卫生行政部门主管全国国境卫生检疫工作。”，《中华人民共和国进出境动植物检疫法》第三条第三款：“国务院农业行政主管部门主管全国进出境动植物检疫工作。”，事实上，国务院办公厅印发的国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）的“三定规定”，将这两项职责交给国家质检总局和其下设的出入境检验检疫机构实施，国家质检总局和其下设的出入境检验检疫机构是这两部法律的主要行政执法主体。
笔者认为，行政执法人员还应当正确理解《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条规定。第十五条：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”中的“法”是指法律、法规和规章，“法定职权”界定的直观依据就是该行政机关的“三定规定”。第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”，可以理解为行政处罚权的转移，此特别规定的前提是履行该职责的行政机关还存在时行政处罚权转移的规定，不是履行该职责的行政机关整合后不存在时行政处罚权转移的规定。如：《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号），国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地对市容环境卫生、强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施、城市规划、城市绿化、环境保护、市政等管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权交由一个部门集中实施行政处罚权规定，是履行该职责的行政机关还存在时行政处罚权转移的规定。
三、市场监督管理部门具有行政执法主体资格 工商、质监、食药监整合成立市场监督管理部门的同时，撤销了原工商、质监、食药监三个局，以县级以上地方各级人民政府名义印发的市场监督管理部门的“三定规定”，确定其在本行政区域内实施原工商、质监、食药监实施的行政职责，其就是原工商、质监、食药监执行相关法律、法规和规章的行政执法主体。有的地方成立市场监督管理部门时，在其内部加挂工商、质监、食药监局的牌子，这种情况下的市场监督管理部门仍然具备行政执法主体资格。
笔者认为，从政策角度看，根据《国务院办公厅关于进一步
加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》（国办发明电〔2014〕17号）“进行综合设置市场监管机构改革的县（市、区）要确保食品药品监管能力在监管资源整合中得到强化，可根据工作需要，加挂食品药品监管机构的牌子，方便群众办事，接受群众监督。”，加挂牌子的目的是方便群众办事，接受群众监督。从法理分析，行政法未作规定的参照民商法律部门的规定来正确理解和界定有关规定。《中华人民共和国民法通则》第五十条第一款：“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。”。市场监督管理部门依法成立之日就有独立的经费，即具有机关法人资格。《中华人民共和国民法通则》第三十六条第一款：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”，第二款：“法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”，第三十七条：“法人应当具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（四）能够独立承担民事责任。”。原工商、质监、食药监被撤销后机关法人终止，其财产、场所等依法转让给新成立的市场监督管理部门机关法人名下，政府划拨经费也是划拨给市场监督管理部门，加挂牌子的工商、质监、食药监显然没有自己的财产或者经费，不具备法人应当具备的条件，也不能独立承担法律责任。加挂工商、质监、食药监牌子应当理解成是市场监督管理部门内设机构，相当于一部门依法内设的处室，具体履行市场监督管理部门的不同
职责，对外主体仍然是市场监督管理部门机关法人。
值得注意：市场监督管理部门设立的派出机构是否具有行政执法主体资格？不同情况应当区别对待。如：《中华人民共和国药品管理法实施条例》第八十条：“药品监督管理部门设置的派出机构，有权作出《药品管理法》和本条例规定的警告、罚款、没收违法生产、销售的药品和违法所得的行政处罚。”，《中华人民共和国食品安全法》对派出机构未授予行政处罚权。在行政执法实践中，法律、法规、规章有明确授权的，派出机构在其法定授权范围内具有行政执法主体资格；法律、法规、规章没有明确授权的，派出机构不具备行政执法主体资格，应当以市场监督管理部门的名义作出行政行为。另外，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第二项：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释8号）第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”，第二款：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”。第二十一条：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”。在行政复议、诉讼时，严格按照此规定执行。
【作者简介】
（张乃元，甘肃政法学院法学理论学硕研究生，研究方向：法学理论、行政法、环境法等。
张其利，甘肃省质量技术监督局法宣处副处长，在职法学理论研究生，质检系统法律专家，中国法学会会员，甘肃省法学会经济立法研究会理事、甘肃省行政法制研究会理事，甘肃出入境检验检疫局法律专家，兰州市法学会理事，兰州市第十四届人大常委会立法咨询专家，兰州仲裁委员会第三、四届仲裁员，嘉峪关仲裁委员会仲裁员等。“四五普法”甘肃省法制宣传教育先进个人，“五五普法”全国法制宣传教育先进个人，“六五普法”全国法治宣传教育模范个人。）
(责任编辑：中国质量投诉网)
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