领导小组办公室
为有效破解近年来民商事审判监督工作中出现的新情况新问题，切实提升案件质效，不断满足人民群众日益增长的司法需求，努力让人群众在每一个司法案件中感受到公平正义，2019年2月，湖南省高级人民法院在充分调研和深入论证的基础上，启动了民商事审判监督案件“立审合一”改革试点工作。2019年9月，湖南省三级法院民商事审判监督案件“立审合一”改革正式全面启动，一年多来运行顺畅，各项配套机制有序实施，民商事审判监督案件平均办理周期大幅缩短，进入再审和进入再审后改判的比率趋于合理，民商事申请再审案件息诉息访率明显提高，人民群众满意度显著提升，改革效果良好。
任何改革都是时代的产物，任何制度模式的出现都必然有其历史合理性。从“立审分离”到“立审合一”的变化，并不是对前者的全面否定，而是意味着“立审分离”模式已经完成了历史使命，需要重新确立与新的时代背景相对应的民商事审判监督工作模式。
改革的背景及内涵
“立审合一”改革是人民法院为适应新时期民商事审判监督案件的新变化作出的结构性调整，是推动人民法院审判体系和审判能力现代化建设的重要举措。深刻认识“立审合一”改革的背景，需要注意三个方面的问题。
首先，充分肯定“立审分离”模式的历史贡献。对于民商事审判监督工作，改革前，湖南省三级法院采取“立审分离”模式，即先由立案部门对再审申请案件进行审查，对于符合再审条件的，裁定再审后再移交审监庭重新组成合议庭进行审理。“立审分离”模式将审判监督程序划分成了申请再审审查和再审审理两个相对独立的阶段。追溯“立审分离”模式确立的历史背景可知，该模式确立之初，着力于解决我国长期存在的再审“立案难”“诉访不分”、涉诉信访案件处理不规范、无序化等问题。通过赋予当事人再审申诉权的方式（即理论上所称的涉诉信访案件“诉权化改造”），将涉诉信访案件纳入审判监督程序，有效实现了涉诉信访案件法治化和规范化。立案部门化解了大部分涉诉信访纠纷，为审判监督部门创造了对进入再审的少部分案件“深耕细作”的条件，较好地协调了维护生效裁判权威与依法纠错之间的紧张关系。
其次，及时完善“立审分离”模式的不足之处。随着立案登记制的全面施行，随着社会经济快速发展、交通条件逐步改善、人民群众法治意识的增强，高级法院申请再审审查案件的数量激增，“立审分离”模式在实践中的一些问题逐渐暴露。一是再审案件期限长、效率低，给当事人带来诉累。2019年以前，湖南高院再审审查案件平均办理期限超过100天。二是立案审查和再审审理标准不一，部分案件进入再审审理后又被维持原判，程序空转严重，减损程序效能，浪费司法资源。2019年以前，湖南高院进入再审后又被维持原判的案件比例达到40%左右。三是再审审查合议庭无需对实体裁判结果负责，不符合“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制要求。
最后，正确认识“立审合一”模式的现实必然。“立审分离”模式在实践中出现的问题，一定程度上反映了其已不能适应新时期审判监督案件变化规律、不能满足人民群众对公平正义需求的事实，改革势在必行。人民法院要从推进审判体系和审判能力现代化的法治自觉出发，正确认识“立审合一”改革的现实必然性。
实行民商事审判监督案件“立审合一”，是践行司法为民的有力举措。近年来，人民群众对民商事审判监督案件“立审分离”带来的问题反响强烈。将申请再审审查和再审审理合二为一，一把尺子量到底，既有利于把住案件进入再审关口，维护胜诉当事人的合法权益，又能够大大缩短再审审理周期，使确有错误的裁判得到及时纠正，从体制机制上满足了人民群众对审判监督程序效率和公正的期待。
实行民商事审判监督案件“立审合一”，是尊重审判规律、激发程序效能的体现。再审审查并非完全独立的诉讼程序，审查和审理不宜以另行组成合议庭的形式强制分离。因为实践中形式审查和实质审理的绝对区分是难以实现的，强制分离反而压缩了审判监督程序的效能。“立审合一”改革正是从尊重审判规律和激发程序效能的角度开展的。
实行民商事审判监督案件“立审合一”，是提升裁判质效的重要途径。“公正与效率”是人民法院永恒的价值追求。实行民商事审判监督案件“立审合一”，有利于充分调动、整合法院既有审判资源，促进申请再审审查阶段和再审审理阶段的有效衔接，有效避免了重复劳动，缩短了整体办案周期，提高了办案质量和效率。
“立审合一”模式是将原来由立案庭办理的民商事申请再审审查案件调整归口至审判监督庭，将申请再审审查程序和审理程序交由同一合议庭负责。具体而言，合议庭再审审查决定提审的，再审审理将由该合议庭继续负责。要全面理解“立审合一”的内涵，需注意以下几个问题。第一，“立”是再审审理案件之“立”，而非申请再审审查案件之“立”。在现代化的诉讼服务中心建设的背景下，诉讼服务中心是案件进入法院的必经部门，因此“立审合一”之“立”不是指申请再审审查案件的立案，而是指经申请再审审查程序后决定进入再审审理程序的案件之立案。第二，“合一”是主体的合一，而非程序的合一。由于申请再审审查程序的前端过滤功能不可废弃，“立审合一”并不意味着申请再审审查程序被再审审理程序吞并，两个程序仍然保持相对独立，只是不再另行组成合议庭审理。第三，“合一”是责任主体的合一，而非部门职能的合一。“立审合一”改革后，申请再审审查结果与再审审理结果都出自同一合议庭、同一承办人，实现了责任主体的合一，但立案部门负责的再审案件信访工作职能仍由立案部门承担，不应移交至审判监督部门。
“立审合一”改革的实践分析
湖南省三级法院“立审合一”改革，始终坚持落实党组责任和一把手责任，以高度的使命感和强烈的责任感，推动改革向纵深发展，积累了宝贵的改革经验。
深入论证，先行试点，稳妥启动审判监督案件“立审合一”改革。在警觉到原有模式的不足后，湖南高院先后到15家高级法院开展了深入调研并形成调研报告，论证分析在湖南省法院系统开展“立审合一”改革的必要性与可行性。2019年2月，经广泛征求意见后，决定在湖南高院和永州中院启动先行试点工作。2019年9月26日，湖南高院召开全省中级法院民商事审判监督案件“立审合一”改革部署会，全面启动民商事审判监督案件“立审合一”改革。从试点到全面推行，改革效果逐渐彰显，改革效能逐步释放。2019年1月至2020年10月，湖南高院审监一庭民商事再审审查案件收案4117件，审结3809件，结案率92.5%，人均结案数272件；同时，案件审理周期大幅缩短，民事再审审查案件的平均办理周期为56.5天，比改革前缩短62.5天，审查效率大大提高，满足了人民群众的诉讼需求。在审结的3809件再审审查案件中，本院提审276件，其中拟提审改判的142件，提审调解结案的有134件，提审改判率为3 .73%；指令再审有346件，指令再审率为9.08%；驳回再审申请3080件，驳回率达80 .69%；不计因调解而提审的案件，进入再审总比率仅为11.72%，比“立审合一”改革前的再审审查立案率低了20%-30%，有效防止了程序空转和司法资源的浪费。
动态监测，谨慎评估，有效防范改革中的可能风险。任何改革都是破旧立新的艰难过程，需要做好应对可能风险的充分准备。在此次“立审合一”改革过程中，湖南省三级法院利用数字法院系统，对申请再审审查案件和再审审理案件进展情况进行实时动态监测。根据收案数、结案数、办理周期、裁判结果等多项指标综合评估可能出现的问题，对审监庭可能面临的人力不足、动力不足、能力不足等可能风险做好充分的预案，确保改革效率不断提高，改革效能充分释放。
定期总结，积极汇报，适时提出民事诉讼法修改意见。在“立审合一”改革过程中，湖南高院怀着高度的政治责任感和法律责任感，定期总结改革成效和经验，防止改革走偏走样。湖南高院积极向最高人民法院、湖南省委、湖南省委政法委汇报改革进展，确保改革的价值取向和政治方向正确。此外，考虑到此次“立审合一”改革虽然没有动摇民事诉讼法构建的审判监督程序架构，但对于再审审理应当重新组成合议庭的规定有所突破。对此，湖南高院将继续奋进，勇于担当，耐心做好对当事人和社会公众的解答释疑工作。同时，根据改革效果进一步深入调研，谨慎论证，适时将民事诉讼法修改意见报最高人民法院，进一步推动民事诉讼法修改。
健全“立审合一”改革配套机制的思考
“立审合一”改革是破除民事再审审查案件办理的制度惯性、调整程序设置、优化职权配置的过程，阻力和困难在所难免。在“立审合一”改革的推进过程中存在一些新问题。一是审查与审理程序合并后立案庭与审监庭在多元化纠纷解决、化解涉诉信访等方面的职能不够明确。二是缺少相对独立的审查程序，这会在一定程度上导致再审审查案件数量激增、繁案简案混杂，使高级法院审监庭个案办理与类案指导职能主次错位。三是由同一合议庭负责同一个案件的审查和审理，面临“未审先判”质疑，院庭长监管难度加大。为此，湖南高院司改办提出以下建议：
理顺机构职能，加强团队建设，提高民商事审判监督案件的专业化水平。申请再审审查和再审审理一并归口到审判监督庭后，审判监督庭案件数量和责任压力同步增加，再审案件的专业化进一步增强，必然要求审判监督庭要明确职能分工、优化人员配置，着力提高民商事审判监督案件的专业化水平。要根据工作量的增长，配强配齐审判监督庭的审判人员和审判辅助人员。要加快建设符合审判监督案件规律的新型审判团队，实现人力资源与审判任务的高度匹配，最大限度释放工作潜能。要不断健全审判监督案件专业（主审）法官会议机制，为重大疑难复杂案件的承办人提供更加充分的咨询意见。要特别注意的是，审判监督案件的信访接访工作依然由立案信访部门负责，不能以“立审合一”为由，将信访工作职能移交给审判监督部门。
树立精品意识，强化监管指导，提升民商事审判监督案件质效。要以“立审合一”改革为契机，树立精品意识，推动民商事审判监督工作朝高质量、高效率、规范化的方向科学发展。要强化院庭长监督，确保放权不放任。院庭长应当主动承办或参与重大、疑难、复杂的民商事审判监督案件的审理，通过亲自承办或者担任审判长的方式对案件进行直接监督；对于“四类案件”，院庭长要敢于监管，善于监管，在不直接改变合议庭意见的情形下，以提交专业法官会议讨论、提请审判委员会讨论等方式，强化对案件的间接监督。要将院庭长监督关卡前移至审查阶段，确保真正有错的案件都能进入再审，没有错误的案件及时驳回，维护当事人的合法权益。这样既充分发挥了审判监督依法纠错和维护裁判权威的根本职能，又能防止再审程序空转和司法资源的浪费。要以“立审合一”改革为契机，优化各级法院职能定位，强化上级法院的审判监督和业务指导职能。上级法院要加强民商事申请再审案件的类型化研究，及时总结再审审查中发现的共性问题，以适当的形式进行公布，指导下级法院改进工作。要定期分析再审改判、发回重审和指令再审案件中存在的法律适用疑点、难点问题，适时出台指导意见。要畅通上下级法院业务指导交流渠道，充分利用网络资源，创建民商事审判监督工作交流平台，推广先进经验，实现业务指导常态化、制度化。
积极开拓创新，勇于先行先试，探索符合民商事审判监督规律的多元化纠纷解决和诉源治理机制。要高度重视再审案件调解工作，坚持调解优先，讲究调解方法，提升调解实效。劝导再审申请人参加诉前调解，努力将矛盾纠纷化解在立案窗口前。引导当事人参加审查中调解和审理中调解。要采取带案下访、携卷上门、上下级法院合作、各部门联动调解的做法，发挥各方优势，协同开展调解工作，摸索出一套具有再审特色、符合再审案件规律的调解方法。
尝试推行预审查制度。近年来，湖南高院民商事申请再审案件增长迅猛，2019年突破6000件，占所有案件三分之一左右。随着常规民商事案件基数增大，这一态势将进一步加剧。如果民商事申请再审案件都集中和汇流到高级法院，风险向上聚集，隐患极大，也与当前党和国家治理重心下移的治理策略相违背。为更好防控风险，将矛盾化解在基层，从源头上实质化解再审案件纠纷，案件分流势在必行。因此，对于当事人双方均是公民、一方当事人人数众多的申请再审案件，一律交由中级法院办理。对其他适合由中级法院自行处理的，交由各中院进行前置审查。中级法院经审查，如果发现原裁判确有问题的，应当启动院长监督程序，提交审判委员会讨论后决定再审，进行自我纠错；如果审查认为不需要启动再审的，应当向当事人出具审查意见书，进行辨法析理，促其服判息诉；当事人仍然不服的，再由省高院进行立案审查。该制度实施以来，截至2020年10月，湖南高院新收再审审查案件3187件，比2019年同期减少32.4%，预审查制度成效凸显。
探索民商事审判监督案件繁简分流机制。“立审合一”以来，湖南全省法院试点探索了快慢分道工作机制，分别设立快审团队和精审团队。对申请再审审查案件适合速调快审的，交由快审团队审查。这对消化积案、提升审判质效起到了积极作用。目前，湖南高院已出台相关实施意见，进一步细化了民商事申请再审审查案件快慢分道的具体标准。
2020年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年，是“十三五”规划收官之年，也是人民法院推进落实第五个五年改革纲要的关键之年。湖南法院将继续深化民商事审判监督案件“立审合一”改革，为审判体系和审判能力现代化建设贡献更多的“湖南经验”。
本期封面及目录
《中国审判》杂志2020年第22期
新闻半月刊·总第260期
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