解读英国情报工作建设

位于伦敦的军情六处总部大楼

起源与发展

文艺复兴时期的萌芽

英国情报工作起始于与天主教会和欧洲列强的争斗与角逐。在都铎王朝时期，英国情报活动开始初具规模，包括在国内外招兵买马建立情报队伍，向非交战国派遣间谍，等等。到了伊丽莎白时代，政治军事冲突的范围已经从国与国之间扩大到联盟与联盟之间，情报人员数量激增，任务日趋复杂繁重，建立支援基地、实施通讯联络和后勤补给的需求更加迫切，促使情报机构应运而生。

伊丽莎白一世的首席秘书弗朗西斯·沃尔辛厄姆爵士在英国情报机构初创过程中发挥了举足轻重的作用。他在情报生涯中致力于实现两个目标：一是侦测反对女王的阴谋，二是保护英国免遭外国进攻。沃尔辛厄姆除了利用驻外使节和间谍深入欧洲大陆搜集情报之外，还在伦敦的寓所建立了密码部，翻译接收到的情报，破译截获的密码。他还在海外建立了强大的间谍网络，并在侦察西班牙无敌舰队备战和进攻计划方面发挥了重要作用。

到了克伦威尔时期，面对斯图亚特王朝的复辟企图以及法、西、荷等国对英国海外贸易和殖民地的虎视眈眈，英国对情报工作进行了大刀阔斧的改革。其中的关键人物，莫过于身兼国务大臣、外交大臣、国防大臣、内政大臣、警察总监、国家顾问以及情报机构负责人等多个要职的约翰·瑟洛。他不仅善于使用三教九流充当“内线”，还通过密码破译和邮检的手段获取情报，使英国情报机构的密码术得以重振。

“日不落帝国”时期的拓展

自17世纪末开始，英国逐渐走上建立世界帝国和霸权地位的道路。在此期间，英国情报力量不仅发挥了急先锋和垫脚石的作用，而且自身也在不断拓展。在反拿破仑战争时期，英国已经建成了外交部情报局、陆军情报局和海军情报局三位一体的情报体制。在1807年乔治·坎宁入主外交部后，英国外交部情报局的势力不断扩张，将触角伸至整个中欧和北欧。威灵顿公爵则在布鲁塞尔建立了军事情报局，并且形成了包括法国陆军部内部若干间谍和一些政府官员在内的情报网，从而能够对法国政治局势、军队调遣、部队编成和武器装备等情况做到了如指掌。

英布战争结束后，英国建立了帝国防务委员会，并于1909年建立了隶属于陆军的秘密勤务局。该局负责反间谍职能的国内部后来发展成为保安局（军情五处），负责对外情报职能的国外部后来发展成为秘密情报局（军情六处）。其中，国内部通过与伦敦警察局开展密切合作，掌握了英国境内所有间谍嫌疑犯的情况，并通过信件截取挖掘出德国在英伦三岛布设的间谍网络；国外部则在美国、瑞士和俄国建立了一系列重要的联络站，并在德国邻国组织了几个间谍网，从而得以向海军部提供大量有关德国海军军备建设的情报。此外，英国海军情报局也得到了振兴，在一战前夕已经发展成为真正的作战情报机构，建有庞大的间谍网和高效的密码处。

两次世界大战与冷战时期的发展

一战时期，英国情报工作得到了蓬勃发展，特别是密码技术取得了质的飞跃。代号“40号房间”的密码破译机关规模从最初的几人扩大到50多人，侦收测向站的数量不断增多，并且形成了包括截收、测向、通讯分析、密码破译等各个环节在内的系统化无线电侦察技术。在此期间，英国还开办了译电、破译和情析学校，专门培养无线电侦察专业人才。

二战时期，英国加强了情报体系的整合，特别是强化了联合情报委员会的情报枢纽地位，除了陆、海、空军情报部门的代表之外，还吸收了工业情报中心、外交部、经济战争部、保安局和秘密情报局的代表参加会议。联合情报委员会也从参谋长委员会的下属机构提升为战时内阁直属委员会，是唯一有权随时向首相和内阁直接提供紧急情报的机构。该委员会还设立了专职机构，分别负责协调和管理密码破译、地理情报和谍报工作。此外，英国还组建了特别行动署、空中照相侦察处等情报机构，使情报力量得到了进一步增强。

二战结束后，英国情报机构在规模和经费等方面曾一度受到压缩。但随着冷战的加剧，情报机构再度得到英国政府的重视和扶植。特别是在1964年，英国将联合情报局与陆、海、空军的情报机构合并为国防情报参谋部，作为整个英国军队的核心情报部门，对各军种情报机构搜集的情报进行集中汇总、整合和分析，并分发至有关部门。此外，英国还颁布了《通讯监听法》、《保安局法》、《情报机构法》、《数据保护法》、《信息自由法》和《调查权力规则法》等，对情报事务进行规范，使情报工作法制化建设迈上了新台阶。

布莱尔政府根据未经证实的情报信息就做出了“入侵伊拉克”的决定 

当前的情报体制

情报管理与协调体制

情报管理与协调体制是情报机构之间建立联结关系的支撑点。英国经过多年的情报管理与协调工作实践，积累了丰富的经验，具体包括：建立各个级别的管理与协调机构，从组织层面提供保障；推动情报文化转型，打破各情报机构的本位主义，积极推进各机构之间的合作，营造协作共赢的新文化；将各个情报机构所属部门领导人纳入情报管理与协调体制之中，在推进情报界整体利益的同时维护相关部门和机构的利益，有效防止情报管理与协调工作走向片面化和极端化。

部长级情报机构委员会是英国政府进行情报管理与协调的主要机构，由首相担任主席，成员包括副首相、国防大臣、外交与联邦事务大臣、内政大臣、财政大臣等，主要任务是审核相关情报机构的政策。其中，首相在情报与安全事务方面负有主要责任，国防大臣负责国防情报参谋部，外交与联邦事务大臣负责政府通讯总部和秘密情报局，内政大臣负责保安局。具体协调工作则由常务次官情报机构委员会负责实施，包括监督情报机构年度经费预算，确定情报工作需求，制定情报管理计划等。

联合情报委员会是确定情报搜集任务和开展情报评估工作的主导机构，隶属于英国内阁办公室，负责为首相及其他高级官员提供有关国家安全、国防、外交等方面的跨部门评估报告，确定情报需求优先次序，对各情报机构的工作进行审查，等等。

情报分析体制

在英国情报界，秘密情报局、政府通讯总部、保安局以及国防情报参谋部等情报机构虽然都在进行情报分析工作，但前两者的主要任务是搜集情报，保安局情报分析的成果主要用于保障本部门需求，国防情报参谋部的主要任务则是满足国防部对军事情报的需求。而且，上述机构提供的情报分析成果在相关性和研究深度等方面并不能完全达到各个情报用户的要求。为此，英国赋予联合情报委员会以中央情报分析部门的地位，负责进行全源和深度情报分析。该委员会的情报分析职能主要由情报评估室履行，包括对英国当前关注的事务和形势进行评估，提供威胁预警。委员会向内阁大臣提供的《每周情报信息摘要》，是涉及国家安全、国防和外交领域的情报分析报告，被称为“红皮书”。

此外，英国政府还依靠伦敦国际战略研究所、皇家国际事务研究所、皇家三军联合防务研究所等高级研究机构进行战略情报分析。其中，伦敦国际战略研究所堪称国际战略情报权威机构，以研究国际政治和军事冲突见长，能够就全球战略发展变化问题提供及时准确的基础信息和高质量的分析报告。该机构的相关地区战略情报研究成果以及《战略概览》、《军事均衡》、《战略评论》等出版物，已成为英国政府战略决策的重要参考依据。

情报监督体制

英国情报监督体制主要由四部分组成：一是行政监督，主要通过政府行政部门发布行政指令和制定行政规章制度，规范情报机构的运作，并对情报活动进行控制，对情报机构工作绩效进行考核。此外，英国还通过将情报事务交给不同情报机构负责的做法，避免某一情报机构权力过于集中，从而达到相互制衡和监督的效果。

二是议会监督，通过审核预算、审查法案、计划报告、举行听证会和调阅相关文件等手段掌握信息，对情报机构实施监督。根据1994年《情报机构法》，英国议会建立了情报与安全委员会，负责审议秘密情报局、政府通讯总部和保安局的开支、管理情况及相关政策事宜，规范情报机构的活动，明确情报机构的任务，并审阅法定监察委员会提交的报告。

三是司法监督，主要通过司法机关介入调查，依据司法程序形成判例或解释，间接实现对情报机构的监督。英国司法体系派有独立的专员，对秘密情报局、政府通讯总部和保安局进行监督，并设立了调查权力特别法庭，负责处理有关调查规范涉及范围的投诉案件。

四是社会监督，通过媒体报道和公众舆论，对非法和非道德的情报活动进行监督，提请立法机关注意，并敦促行政部门和国会采取必要的纠正和补救措施。特别是大众传播媒体通过“揭露式报道”和“调查式报道”，对情报机构的违法行为进行披露和追踪，形成强大的舆论压力，实现对情报工作的民主监督。

英国国防大臣负责国防情报参谋部 

伊战结束后，美英联军并没能在伊境内找到大规模杀伤性武器

“情报门”事件的调查与反思

对情报来源的审查

2002年9月，为了向发动伊拉克战争的决策提供借口，英国布莱尔政府声称根据联合情报委员会评估报告，伊拉克军队可在接到命令45分钟之内完成大规模杀伤性武器的部署。但在伊战结束后，美英联军并没能在伊境内找到大规模杀伤性武器。为此，英国对伊战中有关大规模杀伤性武器及其他一些争议问题进行了历史上最大规模的情报审查，并对情报工作进行了深刻反思。

秘密情报局负责人理查德·蒂尔洛夫在接受调查时一再声称，这是来源于可靠的情报。但事实上，评估报告是根据伊军内线提供的可疑情报作出的结论，所谓的部署实际上指的是作战军需品，而不是战略导弹。更有甚者，英国政府还曾于2003年2月公布了一份题为《伊拉克——基础设施的隐藏、欺骗与恫吓》的报告，后来被披露居然是通过因特网从美国加州某大学的一篇博士学位论文中抄袭所得，令人啼笑皆非。

自1991年海湾战争以来，英国和美国一道投入大量资源对伊拉克实施了多年的侦察行动，并通过联合国武器核查组和国际原子能机构对伊实施监控。然而，根据战后联军伊拉克调查组的结论，英国政府用于说服议会和民众进行伊战的情报，在准确性方面远远不及联合国首席武器核查员汉斯·布利克斯关于伊拉克大规模杀伤性武器能力和意图的评估报告。英国所谓的情报依据无非是一两次谈话录音，或是拍摄到的有关建筑物和轻型装载机的照片，无法为情报分析判断提供事实依据。

对情报评估过程的检讨

情报审查发现，联合情报委员会评估报告依据的关键情报素材并未能得到科学评估。事实上，英国国防情报参谋部核生化武器部门负责人布赖恩·琼斯博士就曾经对这份评估报告提出质疑，认为其中的一些结论并不能被情报所证实。然而，来自秘密情报局的所谓“可靠情报”并未让琼斯等情报专家接触，而是由国防情报参谋部首脑和联合情报委员会主席等行政官员进行评估。这些人并非职业情报官或科学家，不具备情报评估所必需的专业知识和能力，只是按照政府的意图将这份情报上报。之后，英国政府在咨询了联合情报委员会原始报告之后，建议对报告内容和结论进行再加工，最终做出了有悖于伊拉克实力与意图真实情况的结论，并且站在政府的立场上进一步强化了发动战争的借口。

情报审查得出结论认为，联合情报委员会公布的关于伊拉克大规模杀伤性武器的情报评估充斥着修饰和夸张之词。例如，伊军内线在向秘密情报局提供的情报中所指的只是作战军需品，后来却被篡改为“战略导弹”。为此，调查组严肃指出：“虽然政府希望情报能够成为国家政策的‘辩护者’，但联合情报委员会应该始终坚持中立和客观的情报评估标准，确保提供能够正确反映整个情报界判断的评估结果，对伊拉克大规模杀伤性武器计划真正作出客观的情报评估。”

对结构性问题的反思

此次情报审查对英国情报体制存在的深层次问题进行了反思。审查结论认为：“并非有人刻意制造情报失误，而是情报体制使然。”“情报门”事件反映出英国情报搜集机构和分析机构在职责方面存在严重隔阂——训练有素的专家与操纵政府的官僚之间存在着难以逾越的阶级差别。尽管英国自20世纪80年代以来一直在努力提高政府的工作效率，但长期存在的结构性问题始终难以克服，包括情报机构在内的政府各部门工作仍然由官僚主导。一些政府高级官员由于存在错误看法，或者主观上一心想推翻萨达姆政权，因而将情报分析专家的初始评估进行了夸大甚至篡改。联合情报委员会的形象已从客观、公立、公正的情报分析机构，沦落为被政府用来对政策进行辩护的工具。

此外，其他一些结构性问题也是引发“情报门”事件的重要因素。首先，联合情报委员会评估报告的结论在相当程度上受到了英国最亲密的情报合作伙伴——美国的影响，特别是美国情报界同样存在迎合政府需求的“情报政治化”问题。其次，其他一些在伊拉克具有特殊战略利益并且与英国有着长期情报合作关系的国家，例如法国、德国、沙特、约旦和科威特等，在对伊拉克大规模杀伤性武器能力和意图的评估方面同样存在偏差，也不可避免影响到英国情报机构的情报分析评估。

随着国际恐怖威胁的不断上升，英国情报工作进一步加强了针对恐怖主义的情报搜集、分析和评估 

调整与改革

重新确定情报工作重心

进入21世纪以来，随着国际安全形势的发展变化，英国情报工作的重心也进行了相应调整，在继续将搜集外国政治、经济和军事情报作为主要任务的同时，进一步突出了经济情报搜集工作的重要性，军事情报搜集则以防止武器扩散为重点。此外，英国还将密切监视地区的优先次序进行了调整，将俄罗斯及前苏联其他加盟共和国、波兰、捷克、中东国家、中国、朝鲜以及南非作为情报工作关注的重点国家。此外，虽然香港已回归中国，但英国仍然继续努力发挥香港的“情报活动基地”作用，向设在泰国、马来西亚和韩国的监听站增派情报人员，并与美国合作在中国周边地区新建秘密情报站，以便长期进行针对中国的情报搜集工作。

随着国际恐怖威胁的不断上升，英国情报工作进一步加强了针对恐怖主义的情报搜集、分析和评估。英国政府指出：“情报机构必须肩负起‘发现并阻止严重犯罪行为’的历史使命，重点监视那些在国外策划袭击英国民众和设施的恐怖活动、贩毒行动和洗钱，以及英国国内的分裂破坏活动。”联合情报委员会分析中心确定了威胁级别，提供威胁预警，并进行有关恐怖分子网络和能力的分析。联合情报委员会则从更广泛的地缘政治背景出发，对分析中心提交的报告进行深层次评估。

调整情报机构和人员经费安排

近年来，英国对情报机构进行了较大规模的调整。其中最引人注目的举措是在军事情报系统中建立国防情报与安全中心，下设国防情报与安全学校、国防部讯问小组、三军联合情报组以及情报部队训练站等机构，分别实施心理战、反审讯、情报套取技巧等方面的教学训练工作。保安局则将原有的11个业务部门调整为人事与行政、情报需求与生产、安全与公共事务、后勤供给等4个部门，使职能得到了整合和集约。

与此同时，英国情报机构对机关工作人员进行了大幅度精简。冷战结束时，英国秘密情报局、政府通讯总部和保安局共有1.5万名工作人员，现已削减至1.15万人。国防情报参谋部所属人员从20世纪90年代初的800人裁减至约600人，离职的大多为年老体弱、临近退休或者业绩平平、不思进取者，以及机构撤并后超编的行政管理和后勤保障人员。

此外，英国情报机构的情报活动经费得到了适当增加。据《每日电讯报》报道，英国议会在进入21世纪伊始就批准将情报经费增加9%。在经费保障得到改善的情况下，各情报机构对经费使用进行了重新分配。其中，秘密情报局用于监视前苏联地区的经费曾一度削减了2/3，近年来逐步得到增加。保安局则将经费的39%用于对付爱尔兰民族独立运动和英国国内恐怖分子，33%用于打击国际恐怖活动，25%用于反间谍和打击武器扩散活动，剩余3%用于打击其他各类破坏活动。

改进人员招募和管理工作

在情报人员招募方面，英国情报机构过去注重从军队、警察以及国家公务员队伍中招募，并依靠情报部门的“工作关系”对牛津和剑桥等名牌院校的高材生进行考察和推荐。鉴于情报人员队伍中不时出现意志薄弱者、猎奇冒险者甚至叛国投敌者，英国情报机构对人员招募方式进行了改革，开始在报刊上公开招募特工，特别是注重录用两类人员：一是拥有大学学历和数年工作经历的年轻人；二是在当前工作岗位上已取得显著成绩，希望迎接新挑战的精英人士。

鉴于目前国内外情报与反情报、策反与反策反的斗争日趋激烈，英国政府进一步加强了情报机构的人员管理。情报与安全委员会特别要求反间谍和情报监督部门严格财政审查和抽查制度。委员会主席汤姆·金指出：“有三类人员需要格外关注：一是处于‘中年危机’阶段的人员；二是心存怨气、牢骚不断的人员；三是收入低、开销大的人员。”根据内阁和情报与安全委员会的要求，英国各个情报机构加强了内部调查，对安全审查不合格者采取“果断”措施，包括内部监控使用、调离重要岗位、解聘和开除等。英国情报机构还改进和完善了安全保卫制度，并制定相应的“补救方案”，应对叛变投敌者可能制造的恶性事件，防止国家安全因此遭受重大损失。（编辑：廖南杰）

作者：王  涛