“XOD+PPP”模式在国内外城市空间开发、大型公共项目建设运营上已有较多成功案例。较传统PPP项目，这些案例项目的投资吸引力更强，建设运营综合效益更高，政府投入和监管压力大大减轻。这对于宁波破解新城开发、旧城更新和大型公共场馆建设运营中反复遇到的招商难、融资难、土地财政负担重等难题意义重大。不仅如此，“XOD+PPP”模式的创新理念和做法还有助于根本性破解本市传统PPP项目遇到的体制机制症结。为此，建议借鉴国内外城市做法，不断完善和加快“XOD+PPP”模式在宁波的实践探索。
一、“XOD+PPP”模式的内涵与特点
“XOD+PPP”是以XOD（功能设施引导空间开发）为理念、以PPP为方法的城市空间开发新模式，其实质是聚焦城市空间开发和功能建设的资源优化配置。这一模式以城市规划、建设、运营管理的体制机制创新为前提，以开发运营商长期持有和市场化专业化运营为基础，激发地方政府财政减负和开发运营商增收的双重动力。从国内外城市交通、体育、产业新城、教育、医疗等领域的“XOD+PPP”案例看，这一模式较传统PPP模式呈现出三大特征性转变。
一是“单项工程建设”向“功能综合体开发”转变，项目体量大幅增加，政府投入不升反降。政府将功能性建筑项目、配套基础设施项目、关联商业项目、其他附属空间和建成后的管理运营项目等打包，以功能综合体方式公开招标，对企业资金实力、专业化水平、跨行业协调能力等提出较高要求，特别是扶持资金要远低于子项目累加。实践中，这一改变反而激发了行业龙头企业、金融企业、专业化管理公司的参与热情。大多数项目最终由行业龙头企业或行业龙头企业牵头组建的“联合体”中标，部分项目政府甚至只需要供应土地。例如，杭州市用1.5亿元财政资金撬动了总投资56亿元的“奥体中心主体育馆、游泳馆和综合训练馆PPP项目”；万科以13.6亿元中标顺德市某商服地块，建设运营内容包括8万平方米的商业物业、数家酒店及道路等配套公共设施。
二是“规划/建设/运营”向“全过程一体实施”转变，项目由企业主导并长期持有，综合效益全面提升。由开发运营商主导功能空间的具体规划、建设和运营管理环节，并长期持有绝大部分物业单位，政府保留概念规划和监管职责。这种制度安排有助于开发运营商实施长期化科学化的经营战略，通过自主经营或委托专业企业代为经营的方式，最大化发掘项目的商业效益和社会效益，彻底扭转“项目建好就拿钱、项目落地就走人”的浮躁心态。政府不再需要谋划配套项目、给予长期补贴及协调各环节和各区块之间的衔接，中后期负担大大减轻。例如，华熙国际不仅将北京五棵松体育馆的年使用率提升到70%，商业赞助和市场开发收入比重接近60%，而且配套建设了篮球公园、冰上运动中心等场馆，规模效应不断提升。
三是“单点固定获利”向“多元化浮动获利”转变，项目盈利模式创新，政府分享可观收益。一方面是项目盈利渠道的多元化。企业利润新增功能建筑经营、商业项目经营、配套土地和房产开发等诸多项目，与建设工程“脱钩”。另一方面是项目盈利水平的动态化。企业经营能力越强，营收和利润就越高。成功案例中，开发运营商各渠道收益持续快速增长，短短几年就可以实现扭亏为盈，政府不仅不需要持续“输血”，而且能获得可观的税收收入、土地和房产溢价收益分成、人流和商流集聚带来的其他收益等。例如，台湾高雄现代化综合体育馆和购物中心等附属设施的PPP项目中，高雄市收获了国际一流的综合体育馆和数百个就业岗位，开发运营商汉威巨蛋每年账面收益超1亿元新台币，高雄市政府可获得超2000万元新台币/年的土地租金收入、持续增长的地价税和营业税、20天/年的免场租费使用权，到期后拥有体育馆的所有权和运营权。
二、“XOD+PPP”模式的典型案例
1. “产业空间开发+PPP”：固安产业新城
2002年，河北省固安县政府与华夏幸福基金股份有限公司签订特许经营协议，合作开发建设固安工业园区（后更名为固安产业新城），协议期50年。根据协议，固安县政府设立管委会履行政府职能，负责重大事项决策、规范标准制定等，确保公共利益最大化。华夏公司设立三浦威特园区建设发展有限公司，负责筹集资金、专业招商、兴建设施、配套服务、运营管理等经营事项。作为回报，固安县政府对三浦威特公司的基础设施建设和土地开发投资，按成本加成方式给予110%的补偿；对服务外包项目，按约定支付相应费用；总支出不高于园区财政收入增量的企业分享部分。
三浦威特公司接手后，3年投入3000多万元用于园区规划，与管委会携手“一张蓝图干到底”。至2016年底，三浦威特公司在园区地块累积投入330亿元，基础设施和公共服务设施投入比超过30%；累积引入企业超500家，包括云谷、京东方、航天科技集团、德益阳光、京东等知名企业，实现项目签约投资额超1200 亿元。相对应的，固安产业新城的财政收入也从2002年的1.1亿元增长到2016年的80.9亿元，年均增长35.9%，强势跻身全国百强县。
2. “体育空间开发+PPP”：广州体育馆和深圳大运中心
广州体育馆是2001年全国第9届运动会的主场馆，深圳大运中心是2011年第26届世界大学生运动会的主场馆。两地政府分别通过BOT模式和ROT模式，委托广州珠江实业集团、佳兆业地产集团建设运营，成功甩掉体育场馆的巨额开发和维护费用“包袱”。通过市场化专业化运营，两个体育场馆均实现盈利，深圳大运中心更是成为龙岗新城的人流和商流集聚中心，仅2017年就承办了欧洲豪门足球赛、NBA季前赛、张学友演唱会等一系列具有全球影响力的文体赛事。
3.“鸟巢”PPP项目
北京奥运会主场馆“鸟巢”最早由中信集团公司等4家国内外企业组成的“中信联合体”中标。中信联合体出资42%，牵头运营，北京市国有资产经营公司代表市政府出资58%，项目特许经营期30年。这一模式不到一年即告失败，中信联合体放弃30年特许经营权，由后者主导经营并承担相应责任，双方出资额改为合资公司股权。
国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平将“鸟巢”PPP项目失败的原因总结为四点：一是社会资本方的选择先天不足，中信联合体不能算是专业化的大型体育场运营商，各成员均不具备大型体育场馆的专业运营管理经验。二是“鸟巢”项目设计建设方案没有充分考虑后期运营需求，实际运营中发现配套商业设施严重不足。三是“鸟巢”项目建设过程出现若干重大设计变更，如将停车位从2000个减少到1000个、取消可闭合顶盖等，严重影响场馆功能发挥。四是北京市对“鸟巢”商业运营的限制，限制了冠名权、座椅广告经营等重要收入来源，却没有相应的补偿机制。
三、“XOD+PPP”模式的经验及对宁波的启示
尽管每个成功的“XOD+PPP”项目实施背景、过程和成效不尽相同，但是共性也非常明显。其一，持续稳定的获利预期是前提。项目设计必须遵循商业规律，确保企业投资、企业所有、企业受益；必须实施科学论证，确保项目有合理的获利预期。对于获利预期过高或过低的项目，可通过增加基建项目或补偿的方式进行调节，如顺德商业综合体项目和深圳大运中心项目。将项目利润与经营水平“正向”挂钩，还可防范企业的短视行为。其二，平等、全面、详细、务实的协议是基础。项目协议必须在诚信、平等、互利原则下商议和签署。协议记载项目设计、成本分担和收益分配方法、合作双方权利和义务等内容，具体到每块土地的用途控制、企业账目的提交频次等操作方法，为长期合作奠定扎实基础。其三，选择行业龙头企业或专业企业“联合体”是关键。政府部门必须依法履责、科学决策，必须选择强综合实力、高专业化水平、优跨行业协调能力的企业作为合作对象。主动帮助本土优秀企业补齐专业化和资金短板，支持培育新兴商业模式。其四，企业主导、政府有限参与是动力。项目的规划、建设、运营、管理等环节必须由企业牵头、一体化实施。政府负责前期概念规划、规范标准制定、中期重大事项决策参与、全过程监管，并加强服务保障，着力破解企业的具体难题，促进合作共赢。其五，共同维护契约精神是保障。政企双方在合作中始终拥有平等的权利和义务，遇到问题共同商议，特别是政府不能将自身意志强加给开发运营商。
鉴于宁波今后在新城开发、旧城更新和大型公共场馆建设中的巨额资金投入和高水平建设运营需求，建议在深化研究的基础上加快推广“XOD+PPP”模式。
第一，充分认识推广“XOD+PPP”模式的重要意义。推广“XOD+PPP”模式是政府减负、企业获利、市民受益和城市提质的有益之举；是深化城市基础设施建设投融资供给侧改革，探索“土地财政”困局新解法的关键之举；是充分激发市场主体活力和发展潜力，发挥市场在资源配置中的决定性作用的创新之举。建议将推广“XOD+PPP”模式列为重点改革任务，学习借鉴成功经验，深化研究实施方案，加快制定推进举措。
第二，加快出台推广“XOD+PPP”模式的政策意见。突出三方面内容：一是谁来推。明确发改、财政、国土、规划、住建等部门的主责，推动交通、商务、文化等部门积极参与，共建共享。二是推什么。加快PPP项目库中适宜项目的模式改造，新谋划一批大项目、好项目。三是怎么推。明确项目实施流程、绩效考核和招标管理办法，创新项目收益分配、政府服务购买、多区域多部门“会诊”难题等制度，配套推进项目规划、建设和运营管理“企业主导、一体化实施”的体制机制改革。
第三，梳理排摸一批试点示范项目。建设“XOD+PPP”项目库，梳理一批“获利预期较好、有成功案例可借鉴”的项目作为试点，包括奥体中心、第一医院异地迁建、轨道交通站点、特色小镇、国别产业园、老旧小区更新等。如奥体中心可借鉴深圳大运中心项目做法，用ROT形式委托专业企业运营管理奥体中心，优先选择开投公司牵头组建的专业化联合体。划拨周边一定面积的土地开发项目，与奥体中心运营管理项目打包委托，用以完善场馆功能、平衡运营管理支出。允许在赛后对奥体中心内部设施布局进行合理化调整。
第四，大力引进培育专业龙头企业。通过政策引导，让各部门和各区县（市）在实施“XOD+PPP”项目的同时，加大招商引资、聚智引才力度，吸引专业龙头企业和优秀人才永久落户。在滨海区域开发、文旅特色小镇建设、环境治理、垃圾处理等专业领域，加大本土龙头企业培育力度，加快探索和输出“XOD+PPP”项目新型商业模式。
第五，加强对“XOD+PPP”项目的监督监管。突出以下重点：持续监督招标过程合法合理性，对国有资产的价值、参与招标企业的匹配度等重点内容，探索更为合理的评估方法；牵头部门定期督查协议履行情况，督促签约政府既不越权，又不失位；定期审计财政资金使用情况，包括启动引导资金、购买服务资金和其他资金；创新以功能为导向的项目绩效考核机制，对问题项目及时纠错等。
（冯 路）
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