2023年6月中旬到X街道调研，发现街道干部和各村干部都在忙于推进所谓“图斑整改”工作。沿途也经常可见挖机停放在光秃秃的土地上，旁边堆满了挖机刚刚从土里挖出来的树木。
“图斑整改”是基层干部对政策的称呼。该政策的正式名称，是“耕地流出整改”，即根据国土部门的统一规划，将被卫星拍摄和识别为非耕地的建设用地、林地、堰塘等整改为耕地。村干部手机可以登录一个专门的系统平台，查看到卫星图斑，其中会有红线清晰勾勒出需要整改的区域。村干部需要对照卫星图斑，到现场亲自确认整改区域的边界所在，在规定时间内完成将该区域平整为耕地的任务。整改完成并验收合格后，该区域在卫星图斑上就不再被红线圈出。因此，“耕地流出整改”按笔者的理解，可以完整表述为“复耕土地以使其流出图斑圈定范围的整改”。
在具体操作过程中，“图斑整改”表现出运动式治理特征，即全面动员、政治压力大、时间紧迫。X街道纪工委2023年6月9日向各党总支、村委会和街直相关部门发出《X街耕地流出整改工作督导通知》，根据街道党工委书记要求，由街纪工委成立督导专班，对全街耕地流出整改工作进行专项督导。
督导内容，包括：全街32个村耕地流出整改进展情况，耕地流入补救措施实施计划及进展情况；相关职能部门和总支的指导和推进力度情况；驻村干部到村到点到位情况等。督导方式，是专班督导到每个村，听取整改落实情况、存在的问题，以及下一步的打算和措施，重点督查“作风不实，应付整改、不整改、推诿扯皮现象”。
督导要求，“各总支、各村及相关街道职能部门要把耕地流出整改工作当作当前一项重大政治任务，确保6月底全部完成，验收合格”，“督导情况形成督查督导通报，将好的典型予以表扬，落后和整改不力导致拖全街后腿的总支和村通报批评”。
不少村干部表示，6月30日是他们工作完成的最后时间节点。需要整改的面积、区块数量、难易程度，在各村表现不一，因此各村面临的政治压力也存在差异。
X街的图斑整改工作，其实是全国性土地整改政策的一部分。这一政策的根本意图，来源于中央对粮食安全的考虑，即确保18亿亩耕地红线，“将饭碗牢牢端在自己手里”，其目标的实质是维护国家主权的完整性。
在中国政府看来，国家的粮食安全关系到国家安全和国内社会的稳定。自古以来，中国政府粮食政策的出发点是不要让民众饿肚子、沿街乞讨，而基于国家安全和国际关系的战略考量，粮食的供给方式又更倾向于自给自足。要实现国家粮食安全，最重要的就是保证农作物稳产。具体而言，农作物稳产这个大的国家目标，又可以细化为四个更具有操作性的国家目标：确保耕地面积；确保土地的长期投入；确保有人种地；确保旱涝保收。从政策意图的逻辑来看，政策的制定者相信、或者试图让人们相信，粮食产量与耕地面积、土地投入的长期性、种地主体的存在、旱涝保收是具有因果关系的。
由于城市扩张和经济社会发展对用地需求的增加，存量的农地资源减少是难以避免的。为了维持农地资源的存量，缩减农村建设用地的面积、退林还耕，将非耕地的沟渠路坡划为基本农田，以补充和保证农地资源存量，成为常用的政策工具，其政策名称是城乡建设用地的“增减挂钩”、农业用地的“占补平衡”，以及制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。图斑整改，其实是一次以运动式治理方式落实“占补平衡”的政策运作。
不少村干部抱怨“图斑整改总是不合格”，因为图斑整治“一刀切”，图斑对整治区域的划定毫无道理、莫名其妙。一些图斑或者将投入大量项目资金建成的广场和戏台圈入整改范围，或者将河流和受保护的林地圈入整改范围。村干部不可能将乡村振兴的建设成果推倒重来，不可能改变河流，也不可能将受保护的树木砍掉并接受林业部门的稽查和处分。
比如，Y村的谢书记反映，推动整改的国土部门和林业部门没有协调沟通好。划给Y村的图斑整改面积为330亩，但谢书记表示村干部有能力整改的面积只有110亩，基本是解决耕地中长树、耕地撂荒的问题，比较容易处理。Y村完不成任务的重要原因，来自于对220亩油茶的退林还耕。这些油茶是2002-2003年试点时由农户自己种下的，茶籽果实少，不挂果只长树，没有任何效益，但林业部门将其“保护起来不让砍”。
整改范围内的土地之所以是林地或者撂荒地，自有其内在的发生逻辑。如果不顾发生逻辑和经济规律，单靠行政动员强行整治，其整治结果终将是难以维持的。
比如，位于山区的J村，不少林地是农户抛荒后自然形成的。又如，Y村的“劣质”高标准农田的抛荒现象。据调查，Y村高标准农田的建设主体是农投公司，农投公司作为甲方与施工老板签订合同，由施工方负责使用政府支付的协调费对农户进行赔偿，在Y村已经建成540亩高标准农田。所谓高标准农田，应该配备水、电、路、灌溉条件，同时保证土壤肥沃程度。但是，高标准农田在建设过程中，却往往将熟土翻出来做了田埂，让生土裸露出来，导致高标准农田的“劣化”。由于不便种植，不少农户在家劳动力少，都试图将这些土地流转出去。但是，“农投公司现在又不接盘”，这些所谓的高标准农田就抛荒在那里。
抛荒的根本原因通常是土质不良、耕种不便（包括水源不便、交通不便、野猪较多等）。要改良耕种条件，必须首先解决灌溉问题。一旦干渠淤塞的情况不能解决，堰塘又因周围基本农田的限制而无法扩容（堰塘不能深挖，因为会影响自流灌溉），耕种条件其实就被锁定了。在农资价格、劳动力价格普遍提升，而市场利润微薄且具有风险的情况下，除了相对集中连片的土地，村干部还能找到种田大户解决抛荒问题之外，零碎抛荒地的整治都只能靠街道动员村干部亲自突击补种芝麻、黄豆、玉米种等出苗快的作物，以应付验收检查。在Y村，村书记找来了3个种田大户（河南一户，D村一户，本村一户）转包抛荒的高标准农田，种植水稻、玉米，收入也相当微薄，其可持续性堪忧。而那些发动村干部突击整治的零碎抛荒地，在应付完验收检查后很有可能又重新回复到抛荒状态。
图斑整改的政策目标，最终是指向粮食安全。然而，粮食安全的评估标准是否科学，这一点是值得怀疑的。
一名从事农业技术推广工作30余年、被誉为“土教授”的街道干部，在访谈中向笔者发问：18亿亩耕地红线是怎么来的？他说，1992年X街的耕地交税面积为36321亩。经过这么多年的发展，修路、建房、发展企业、新农村建设等等导致建设用地扩大，至少占了3000亩。再加上退耕还林的几千亩，耕地面积如今理应不及20世纪90年代初。然而，2021年，X街的耕地确权面积却达到了41000多亩。过去本地农民种地，一般是一年三熟，即早稻、晚稻再加一季油菜。如今农民种地，只种中稻一季，形成季节性抛荒。在耕地面积缩减、种植减少的当下，正式公开的数据却显示X街道的粮食产量多年连增。这意味着，地方上报的数据是不实的，中央其实并不清楚农村耕地的底数以及耕地面积与粮食产量之间的复杂关系。在不掌握确切信息的情况下制定的政策，其科学性自然有待商榷。
事实上，已有研究发现，耕地面积与粮食产量之间没有必然的逻辑关系，包括“征地行为导致耕地减少，进而引起粮食生产危机”之类的看法，已经被证明是个谬误。
其理由是：2006年之前作为耕地减少主要原因的“退耕还林”，在耕地面积接近“确保粮食的生命线”的12000万公顷后，于2007年被中央政府停止推行。2007年之后耕地减少速度缓慢了许多。而在此期间新开发的耕地生产量，由于高于那些生产力偏低的山坡地，使得整体的耕地生产力也随之提高。可以发现，粮食产量的高低其实与土地的肥力、坡度、海拔等复杂因素有关，显然与土地面积之间不具有直接的因果关系。然而，确保耕地面积这一目标，仍然成为了粮食安全政策上的一个“神话”。2009年6月23日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，国土资源部提出“保经济增长、保耕地红线”行动，坚持实行最严格的耕地保护制度，并将“18亿亩”作为不容突破的耕地面积的最低确保值（红线）。
如果粮食安全的指标化表达（18亿亩耕地红线）是个毫无根基的空中楼阁，为死守这一指标而大张旗鼓推进图斑整治的做法，就愈显得荒谬无稽了。毕竟，村里出钱请一台挖机需要花费700-2000元（山林地带可达2000元），迁一座坟还不算谈判成本就需要村里花费2000-3000元。大部分村的村级财政资金原本就有限。如果政策目标是有待商榷的，这些投入很可能就构成了毫无意义的巨大资源浪费。
虽然基层普遍对图斑整改抱有疑惑，但为了尽量不被通报批评，街道和村干部还是全身心投入到对图斑整改政策的执行中去。面对不具有可持续性且不可能真正落实到位的图斑整改工作，X街道和村干部在应对方式上表现出一定的弹性空间。X
第一，负责图斑整改的街道执法中心并不是冷冰冰的、高高在上的执法者或监督者，而是积极为村干部寻找完成任务的弹性空间出谋划策。
毕竟村干部完不成任务，上级也会追究街道一级的责任。因此笔者看到，街道执法中心主任屡次在微信工作群中建议各村的村干部在整改地块上撒播出苗快的农作物种子（芝麻、黄豆、玉米种），在验收举证前移栽红薯苗或玉米苗等作物，以确保验收过关。对于验收合格的各村的村干部，他建议采取流转土地、代耕代种、土地托管等形式发展农业生产，引入新型生产主体、农村集体经济组织和种植大户，确保验收合格的耕地地块复种到位。对于存在验收不合格问题的各村村干部，他建议：如果是坑塘验收不合格，村干部需要在近期重新找荷叶菱角种上，并特别叮嘱“种密点，把塘边杂草清掉，再次申请验收确保过关”；对于河滩、林地和其他地块，他建议村干部采用套种的方式，在地面种上红薯苗、玉米苗，在验收过关后，再撒上芝麻、黄豆、玉米种子，“做到双保险”。
可见，街道一级非但不是旁观者，反而表现得比村干部更紧张、压力更大。街道一级是知晓和熟悉政策在村级的执行困境的。在政策面前，街道与村级成为一个利益共同体。
第二，负责督导和考核的上级纪检部门，也并非对基层治理主体单向施压。如果实在无法达成验收合格，村一级可以将情况上报街道综合执法中心（之前的土管所归入这个中心。区一级是国土资源局负责管理图斑），让街道综合执法中心再向上反映。纪检部门也会听取下级的解释，并派遣人员到现场进行复核。这就为政策执行留下了弹性空间。
比如W村，有一片水泥晒场被图斑确定为耕地流出整改对象。村干部考虑到复耕这片晒场：一是产生资金浪费，既浪费了原先建晒场时的投资，又耗费了请挖机的工程费；二是违背群众意愿，群众生产生活需要这片晒场。最后村干部将情况上报，没有动这块区域。
第三，政策概念的模糊性和卫星图斑的不精确性，也为政策执行留下了弹性空间。
“非粮化”这一概念中没有清晰定理“粮食”的所属范畴，因此基层干部对此拥有充分的自主定义权。有的干部将“粮食”的定义扩大化，“只要是能吃的都算粮食”，这就为放弃复垦果园或吸引农户在撂荒地上种植经济作物的行为找到了合理化解释的政策突破口。
另外，卫星图斑对用地属性的判断是不精确的。这一方面造成祖坟、河流被圈入整改范围，引发干群矛盾。另一方面，“绿色”似乎就是卫星图斑判断是否整改复种的主要标准，只要覆盖了绿色植物，就可以应付过关。因此，在水塘被圈为整改范围的W村，村干部的整改方式并非将水塘填埋为耕地，而是让承包水塘的农户在水塘里种上水生菜，发展水生养殖。前述街道执法中心主任的建议，也正是利用了卫星图斑的不精确性。
当然利用卫星图斑不精确性应付验收的有效性，可能会遭遇第三方现场复核的挑战。不过基层大多有把握通过利益收买和关系运作等方式，将第三方也吸收为利益共同体的一部分。
第四，划定图斑流入区域，对任务的量化指标在街道范围内各村之间进行调整。
与“耕地流出”相对，笔者在调查中还听说了“耕地流入”这一概念。根据笔者的理解，这一概念可完整表述为“将原本未被图斑圈入整改区域的地块流入整改的圈定范围”。“耕地流入”，实质上是起到置换无法整改的“耕地流出”地块面积指标的作用。
比如，U村不可能将圈入整改区域的新建广场和戏台拆除和复垦。B村无法整改的地块，包括村庄宅基地所在区域、农村道路、河堤和一些乔木、灌木林地。还有一些村，坟地和竹林都属于图斑整治的难点。竹林之所以是整治难点，是因为竹子根深，不掘地三尺是难以完成复垦的。
这些无法完成整改的区域面积，最终就被置换为其他有条件的村的“耕地流入”任务。比如W村就承接了这样的“耕地流入”任务，其完成方式是开垦四荒地，并种上芝麻、花生、玉米等杂粮作物。这说明图斑整治工作是以街道为单位开展的，街道是政策的统筹落实主体。这也难怪街道会表现得比村一级更紧张。如果街道对村一级没有足够的控制能力和协调能力，划定图斑流入区域（划定主体是街道？待核实）并让村庄额外开展“耕地流入”工作是不可能实现的。不过，被置换为“耕地流入”地块的荒地或林地，也很有可能进一步增加“耕地上山”这种荒谬情况出现的概率。
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