太平天国运动后，以湘淮集团为骨干的地方势力与清朝中前期的督抚大不相同。
自从三藩叛乱削平之后，康雍乾三朝皇帝总结了历代皇权强弱演变的经验教训，花费了大量精力强化皇权。
清朝的中央集权较之历朝有空前加强，皇权之大更是亘古所无。
清廷皇帝建立奏折制度，直接管理国家大事，向中央和地方大员下达谕旨，并规定督抚专折奏事，径直对皇帝请示奏报，必要时可以密折直达宫禁。
内阁权力根本削弱，宦官也受到严厉贬斥与管束，外戚更无干预政局的机会。
直属皇帝的军机处成了巩固和强化皇权的办事及参谋机构，一切唯皇帝意旨是从。
为了防杜地方分权，清朝严格限制和分散督抚的权力。
从表象上看，总督位尊权要：
综治军民，统辖文武，考核官吏，监督藩库度支，审理案件，对外交涉。
巡抚亦有上述权力，而且要监理关税，监临乡试，管理漕政。可以说，督抚总揽了军政、民政、财政、司法、文教诸大政的权力。
实质上，这些权力并不完整，也没有最后决定权，它受到多方限制与分割，最后决策要由皇帝作出或认可，督抚必须遵旨行事，不可违逆，而且要奏报执行情况，经受中央检查与稽核。
因此，督抚首先必须在皇帝和中央各机构严格监督之下行使权力，凡重大政务理应奏请皇帝，申明情况，提出对策，取旨后方可行事。
紧急事件自然可以便宜行事，但须同时奏告，取得清廷追认，并按照上谕修正和调整自已的举措。
其次，督抚之间隶属关系不明确，他们都向皇帝负责，彼此没有上下级之分，相反，遇有重大决定必须联衔会奏，督抚理应会同商定请示与奏报的内容。
否则，皇帝将严旨查询原因。这样，督抚之间必然存在着相互监督、牵制和共处的关系，共同承担责任，减少了擅权专断和违拗上命的可能性。
督抚人选由皇帝亲自遴选，任职时间先后不一，很难结成地方势力集团，导致对中央集权的离心倾向。
再次，督抚之下的政府职能部门的官员亦由皇帝任命选派，提督统军，布政使主管财政、民政，按察使掌执司法刑狱，学政主持文化教育和科举考试。
他们名义上由督抚督察，受督抚管辖和考核，但实际上是中央职能部门派出机构的主管，必须听命于有关部臣的意旨。
布政使隶属于户、吏二部，按察使隶属于刑部，提督隶属于兵部，学政隶属于礼部，还可以直向皇帝专折奏事。
他们各按所司，按律令办事，遇事向有关上级衙门禀报请示，同时也禀告督抚。
一般政务由主管部臣决定处理，并咨督抚知照，重大问题必须由督抚或部臣奏请取旨决定。
因此，督抚所掌各项权力悉被分割，只能监护与督察职能部门，不能随心所欲地使其听命于自己的意志。
民、财、军、政、文诸政都必须按常规运行，督抚不敢干扰和破坏，只能维护和加速这种正常程序的机制。
中央六部不仅监管各省职能部门的工作程序、效率，而且严格控制和捍卫省属各司的法定权限，不容督抚干涉与侵夺。
部臣的文书代表皇帝的权力，督抚不经旨准不敢违犯。这样，条条块块的分割使督抚能够便宜行事和决策的权力空间变得非常狭小。
大多数督抚都是由省属各司长官转擢升任的，他们熟悉官场中的陈规旧习，一般都会因循守制，不敢违制另搞一套。
否则，将会招致轻重不等的惩处。史实表明，督抚权力受到由上而下的中央集权网络的束缚和限制，他们只能忠实谨慎地按朝廷的祖制和现今皇帝的意图办事，任何变革和突破都要受到非议与惩处。
况且，督抚大半出身科甲，在宦海中沉浮数十年。长期的封建教育与多年染习的官场恶习交织在一起，使督抚们大都成为谨小慎微、明哲保身的平庸官僚。贪恋禄位，力图保全既得权力成为他们处事的基本出发点，当然不会甘冒风险去破坏清廷的限制网络。
清廷最重视对军权的严格和直接的控制，没有皇帝的谕旨，任何人不能调动军队。三藩叛乱削平后，封疆大吏自成体系，统率自辖军队割据一方的局面迅即铲除。
八旗兵集中驻防，防卫首都、边疆与全国主要重镇；绿营分散防汛，遍布各直省州县，防范汉族反抗。
八旗由皇帝亲自指挥，不隶属兵部，督抚不能过问，它自成体系，监视绿营与地方文武。
绿营由兵部统一管理，提供军械，掌管人事与编制，但无权调动与指挥绿营。
军饷由户部按兵额指拨，数量早经定制，不能随意增减。
平时具体管理、训练由驻地武官负责，防汛区的治安则为地方文官与武官共同督率绿营维持。督抚掌管所辖省区绿营，以文制武，防范武人滥用兵权图谋不轨。
督抚素习科举，轻视武事，耻谈战守，武员品位低下，升擢须经督抚举荐，只能巴结督抚，不敢跋扈。
而且全国承平多年，绿营久不经战阵，武事渐至荒废，经制愈益腐败。督抚对兵权不感兴趣，视为末事。遇事调遣必须请旨获准，不可擅自调整防汛系统。
这样，清朝保持了长期的内重外轻局面，但也花费了沉重的代价，旗绿各军沿袭二百年前的经制，武器装备和战略战术也一直没有改进，导致了中外力量对比的悬殊差距。
嘉道时，清朝国防异常空虚。
正因为地方督抚没有完整的军政财等实权，彼此间又没有严密的横向联系，对下设各职能部门也不能垂直控制，因此，不能构成地方实力集团，只能畏惧凛凛、诚惶诚恐地为清廷效命。
然而，太平天国运动沉重打击了这种“无有伦比”的权力结构，改变了中央与地方的力量对比态势。
八旗、绿营溃不成军，使清朝赖以控制地方的威慑力量极度虚弱，纸老虎的空架子暴示于众。
咸丰一再坚持往昔的做法，不断派遣重臣督师，调集各省区旗绿兵丁驰往前线围剿，仍然迭经惨败，落得兵饷两穷的绝境。
战区各省督抚看出依赖客兵不能保卫辖区的安全，纷纷自筹军饷，招募壮勇，拼凑新军，以解危急。
绅士们也群起响应，集资募勇，顽固挣扎，保全身家性命。这一做法理所当然得到咸丰的首肯和鼓励，并且多次上谕号召推行，调动汉族地主参与镇压农民起义，配合清军作战。
督抚们不仅执掌军权，而且动支粮饷，设局捐输，遍立厘卡，罗掘地方财源，借战争控制财权，事后奏闻追认。
随着战区扩大，全国各族人民相继起事，战火燃遍中国，督抚纷起仿效，趁乱扩展权力。清廷的腐朽官僚体制根本不适应战争需要，被迫简政放权，接受和承认督抚在战时援取的权力，实行了临战的机制调整。
于是，督抚对各部臣的公文多方抵制，甚至对上谕讨价还价，有时竟不奉诏，出现了种种违制擅权的离心倾向。
曾国藩率湘军进入江西，清廷令巡抚徐启迈筹饷支助，遭到多方抵制；筹之于上海关税，浙江藩库，皆得谕允，却被督抚们推诿不解，致使湘军客寄篱下，饷源告竭，积欠颇多，只能仰赖湖南支撑。
之后，胡林翼巡抚湖北，为湘军夺取第二块地盘。他大力罗掘，为扩展湘系势力转输饷银。
可见，没有地盘为战略依托，湘军难以生存发展。对此，曾国藩牢骚满腹，他虽有兵权，但无地盘，因此无处筹饷，弄得焦头烂额。因而曾国藩一直谋求督抚之缺，把兵力与地盘结合起来，欲得发展实力的土壤。
当胡林翼拿下湖北地盘后，湘军头目喜出望外。1858年，胡母逝世，胡林翼奏请终制，不为清廷批推，决定开缺巡抚，墨经治军，但被曾国藩劝阻，理由是不能放弃湖北基地。
他不愿胡林翼像自己一样，客居湖北，失去依托，没有地盘和人民，就无法筹饷，湘军将难以维持，更谈不上扩展势力。
曾国藩对自己处境一直耿耿于怀，就在1858年春，他受到江西巡抚文俊和西安将军福兴的挟持，愤怒交加，遂借口父丧不告而辞，驰回原籍奏请终制。咸丰不予置理。
同样，掌握兵权的向荣、琦善、胜保、和春、袁甲三等钦差大臣皆无督抚名分。可见，把军民分治是清廷一项决策，并不只限于曾国藩一人。
这样，各战区统帅的饷源皆仰赖调拨，往往被各省拒拨、少拨或拖欠，引起普遍积欠，严重影响了军心，贻误了战局。
直到1860年夏，江南大营彻底崩溃，东南大局全凭湘军撑持。
在肃顺一伙的支持下，咸丰被迫任命曾国藩署理两江总督，湘军将帅欢悦称庆。
挣扎和血战六年，才捞到一块地盘，却在太平天国控制之下，必须付出千万将士的鲜血和生命才能变成现实。
当他节制四省军务后，立即安置左、李巡抚浙、苏，夺取地盘。
可见，湘军头目的督抚地位是凭借武力血战抢来的，清廷不过是事前许愿以刺激诸酋的战心，事后承认既成事实而已。
曾国藩一伙往昔大叫大嚷，反对督抚专政，甚至为此与江西历任巡抚互为水火，如今，他们在新的条件下恶性发展了督抚专政的局面，改变了三藩叛乱以来的清朝基本政治力量格局。
其一，湘淮督抚有私家统率的军队，非经本人同意，皇帝也不易调遣。
兵为将有，成为他们的基本信条，军队是他们在地方专政的柱石，这是以前督抚根本不能相比的。
其二，督抚以两大派系为依归，横向勾结，形成了自己的力量中心。
十多省督抚为了维护专政的局面，分别听命曾、李或左、沈，对清廷任何旨在削弱地方势力的大政方针实行集体抵制，即使其他国务也要群起干涉。
他们的政治心理是：
联合以图自固，谋求扩展，避免被清廷削弱和瓦解，也可在与异己派系的斗争中力争优势，不致被吞并。
这与战前督抚势孤力单、不能构成集团与宗派性群体的状况相比，显然不可同日而语。李、左两大盘根错节的派系集团相互争锋，却又与中央相持共处，构成了督抚专政重要前提，亦是晚清政局的一大特点。
其三，督抚把原来隶属中央的布政使、按察使、提督、道员等官员改为自己的属官，藉以削弱部权，加强地方各项权力。
在战乱期间，督抚便宜行事，控制了地方财、兵及司法大权，迨至湘淮集团官僚出任督抚，情况更加严重。
曾国藩为两江总督，节制四省，立即把四省巡抚换上自己的心腹。
左宗棠就任浙江巡抚、后擢闽浙总督，立即对两司、提督以下文武实行大换班。战后，左氏调任陕甘总督，对西北省区高级官员迅速调整，换上左系骨干。湖南巡抚骆秉章是湘军组建的支持者，借湘军势力在湖南“体益日专，至庭见提镇，易置两司，兵饷皆自专”。
奉调擢四川总督后，把湘系智囊刘蓉带走任布政使，统治四川多年，被清廷视为西南柱石。
康有为考察了督抚专政的弊病，建议撤裁行省，他说：
“两司为使者之尊，位冠全省百僚，府州县厅为所牌遣，而抑屈不得少行意志如此，况其下焉者乎？”
这样，两司、提镇之类的文武大员都成了督抚亲信，他们原来与中央各部的垂直隶属关系不断减弱，这些地方职能部门本来是为了分割督抚权力设置的中央派出机构，如今演变成督抚权力的组成部分。
长期行之有效的中央与地方条条垂直领导的政权结构被督抚们拦腰截断，变成了块块并联的新的权力格局。
因此，康有为把十八省比喻为十八个小的独立王国，一针见血地指出：
立国之道，兵食为先。而财政、兵政皆散在各省。如何筹饷，如何练兵，如何开军械局，如何开银行，如何铸钱币，一皆听各省督抚之各自为谋。
督抚专政，外重内轻的局面以湘淮集团的崛起为肇基，在清朝的肌体内繁衍，对近现代中国的统一遗下了分裂的隐患。
督抚专政实质是国家分裂的前兆。
在太平天国将士血泊中爬上权力高峰的曾、左、李之流把中国政局引向了新的深渊。
失去军事依恃的清廷不能不屈尊俯就湘淮集团，奕訢竭力与其合作，以保持政局统一和稳定。
从此，清廷的重大军政决策都必须征求主要督抚的意见，在上下磋商对话后才能作出决定。同时，督抚们也从自身利益出发，影响和干预中枢决策。
这样，晚清的大政方针往往带有中央和地方利益妥协的倾向。清廷曾经几次振作，希冀收回督抚权力，一直未得如愿，正表明外重内轻局面难以逆转。
督抚专政的分裂趋势对中国近代社会变革产生了复杂的多方面的影响，总的后果是消极和有害的。
洋务运动正是握有地方实权的湘淮督抚在奕訢和列强支持下展开的，使中国迈向近代化道路，设厂开矿在许多省份相继实施，形成中国工业化的第一个高潮。
可是，督抚们各自为政，把企业视为私产，洋务运动根本不可能制订一个整体计划，更没有近代国家计划经济的构想。
总理衙门名为统制协调机关，实际上“一皆听各省督抚之各自为谋”，实际外交权力则在直隶与两江总督兼任的北南洋大臣之间，总理衙门作些事后追认而已。
人力物力和财力都由督抚把持，国家竟没有一个大型直属企业，连海陆军也不能直接控制。
洋务运动的实惠不在清廷而在督抚，李鸿章包揽的项目量大面广，遂成为最大的实力派，列强的眼里惟有李中堂而不知有朝廷。
因此，工业化和国防近代化的结果不是加强中国的统一，而是强化了分裂趋势。
我们都知道，国家的统一，政局的安定，国内的团结和秩序，是实现近代化的基本政治前提。
湘淮集团把近代化引向了分裂的歧途，使洋务运动一开始就陷入无政府无计划的盲目状态，与日本明治维新的国家计划经济大有区别。分裂割据形成了洋务运动中致命弱点，是导致近代化失败的重要因素。
戊戌维新时期，督抚们恐惧近代化改革会危害自己的既得利益，光绪和维新派的经济和政治措施将要加强中央实力，并对地方分裂的趋势加以遏制。
康有为就是主张强化中央集权的理论家，也是今文经学大一统学说的鼓吹者，尊王攘夷的儒学传统对维新派有所影响。
这与督抚追逐的离心目标大相径庭。再说，帝后两党之争日趋激化，督抚们在反对维新变革上与后党态度一致。况且，中央权柄实际操纵在名曰归政的慈禧之手。
因此，他们都站在慈禧一边，对光绪的几十道变法诏令视为具文。除湖南巡抚陈宝箴认真实施外，这场变革根本没有在各省区变成社会实践。
不待说，督抚们一边倒似地反对和抵制态度正是变法维新失败的重要因素。
维新运动的失败使清朝又失去一次自强独立的机会。
相反，一批保守、顽固、庸愚和腐败不堪的满族官僚控制朝政，清朝政局迅速回到闭关保守的道路。
排外思潮因列强瓜分阴谋和顽固派的引导日益猛烈。是时，列强与洋务派巨头们都抵制慈禧谋废光绪，招致了清廷顽固集团的愤恨。
他们借蓬勃兴起的义和团运动以泄私愤，主张驱逐一切洋人，毁灭所有近代建设成果，严惩洋务派官僚，甚至杀戮了许景澄等大员。目的是关起中国大门，倒退回康乾盛世。
握有地方实权的督抚张之洞、刘坤一、李鸿章、袁世凯等感到自己的地位受到直接威胁，看出顽固派利用义和团排外显然不是国际帝国主义的对手。
因此，他们拒绝实行宣战上谕，相反，与列强勾结搞起东南互保，中外和平共处，与北方的反帝武装斗争成了鲜明的对比。
慈禧不断严旨迫促督抚出兵勤王，结果如康有为所说：
庚子之祸，征兵勤王，而观望不前，多寡不一。微论当八国之强敌，而此十八小国之援师，素无统驭，勇怯不一，枪械异式，何以为战乎？
可见，义和团运动的迅速失败与督抚们的“观望不前”，乃至抵制反对有直接关系。
不过，即使督抚态度积极，凑集军队勤王，也不是八国联军对手。
当时，最称善战的聂士成、董福祥两军悉被歼灭，李秉衡督勤王军一触即溃，义和团的原始武装难以抵御近代武装的侵略军。
清朝战败，接受屈辱和约，在列强逼勒下，对朝廷顽固派严厉惩处与整肃，地方督抚中的顽固派也相继斥革，甚至各级官员都要审查议处。
这样，列强用暴力完成了清廷中枢与地方权力结构的大调整。
袁世凯乘此在列强青睐与提携下，爬上北洋大臣、直隶总督的位置，成为李鸿章的继承者，在新政练兵的改革中，他统辖六镇北洋军，控制了山东、京畿、直隶和东三省等重要省区，北洋军阀集团开始在督抚专政的温床上孳生发育，并把督抚专政局面发展到一个新阶段。
必须指出，列强对督抚专政的持续和加剧起了重要作用。它们觉察了晚清政局的这一明显特征，遂采取扶植与支持地方实力派中的头面人物，通过他们的活动影响清廷的决策。
尤其在甲午战后，列强在中国划分势力范围，更注意培植地方势力，维持和加强所属势力范围的殖民秩序。督抚为了自固安宁，只得与列强交往，借为外援，在清廷与列强的矛盾中斡旋渔利。
如山东在甲午后的三任巡抚都为列强、尤其是德国所不容，先后被逼离任。
袁世凯则被德使点名擢任，受到列强支助，血腥镇压义和团，终于成为最大的地方实力派。
新政和预备立宪中，清廷企图收回督抚手中的军权和财权，首先拿袁世凯和张之洞开刀，内调为军机大臣。
宣统即位伊始，载沣大刀阔斧地加强皇族权力，罢斥了袁世凯的职务，企图重振清朝前期的权力格局。
这一做法激化了中央和地方实力派、皇族和汉族地主官僚之间的冲突，相反孤立了清廷。
其时，督抚大力编练新军，极力控制近代武装。连革命党人也趁机打入新军，因便取事。
武昌起义枪声一响，全国各省响应，其中督抚反正、和平光复者诸多。
最后，袁世凯借革命党之力倾覆清廷，在清王朝的棺木上钉上最后一颗铁钉，袁氏王朝在列强和旧势力支持下取代清廷，武力统一中国。可是，北洋诸酋自成派系，在统一过程中各得地盘，形成督军专政的格局，外重内轻的形势仍然保持。
袁世凯死后，中国陷入军阀割据和混战局面。
长期的分裂割据给中国人民带来的灾难是难以估量的。显然，中国社会的进步和发展、整个国家的近代化与民主化变革也因此遭到极大的障碍。因此，这是造成近现代中国长期落后与难以振作的基本原因之一。
分裂局面加剧了帝国主义对中国的侵略野心和行动，同时也严重削弱了中国抵御外侮的能力。
李鸿章统率的淮军是晚清最强大的军事力量，拥有近代武装的海陆两军，理应成为御侮卫国的主要柱石。
可是，他为了保存集团实力，在列强入侵时，力持妥协求全，鼓吹抗战必败的投降舆论，实行消极避战的错误战略方针，最后导致淮军在甲午战争中的溃灭。
康有为愤慨地指出：
甲午东事之起，征师各省，经年累月，旨檄频下，各督抚勉强应征，则募乞丐以充，而各自供其饷，饷不一律，兵不相统，枪尤不一，此岂待敌强日哉！
李鸿章怠战，各督抚勉强应征，匆匆上阵，往往不战自溃。
貌似强大的中国竟然被刚刚崛起的日本打得惨败求和，天朝的颜面扫地，中兴的虚骄丢尽。
东亚的历史发生深刻变化，日本成了中华民族最危险最凶恶的敌人。近现代的无数史实表明，帝国主义利用中国分裂加强侵略活动，同时加剧分裂的趋势。
近代军阀割据和混战正反映出列强之争的矛盾冲突。军阀则不情卖国投靠列强，保持和扩展割据势力。中外反动势力的地方性勾结反映了帝国主义和中国封建割据势力的共同利益，却给中国的统一和社会发展带来无穷的灾难。
反对任何分裂活动，维护祖国的统一和各民族的团结是建设强大国家，使中华民族自立于世界民族之林的根本保证，也是督抚专政以来近百年中国历史留下的一个极其深刻和严重的历史教训。
（正文完）
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