基于国家应急能力建设的应急资源分类探讨

时间：2010-10-08 来源:中国应急管理 浏览次数: 12 【字体：大 中 小】 [打印] [推荐] [关闭]

根据有关资料，近10年来，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件造成的死亡人数约20万，经济损失超过6000亿元，一些极端形态的巨灾给我国带来沉痛的损失。随着我国经济社会的高速发展，我国灾害承载的脆弱性在增加，生命及财产保护的要求也在提高，因此，提高国家灾害应急能力是一项战略性任务。国家的灾害应急能力包括对突发事件的预防准备、有效预警、应急处置及灾后恢复的能力，而它的基础支撑是各类应急资源的储备与供给能力。但我国当前的应急资源建设还存在诸多薄弱环节，还不能全面、全过程地有效满足未来灾害应急的需求。应急资源能力已成为制约国家应急能力建设的关键因素。

一、应急资源与应急物资概念辨析

在我国中央与地方政府的各种文件中，应急物资和应急资源的使用大都没有做严格的区分。民政部在《民政部关于进一步加强救灾应急物资储备工作的通知》（民函[2008）118号）、广东省人民政府办公厅在《关于进一步加强应急物资储备工作的意见》（粤府办49号）中使用的是应急物资的概念；而广西壮族自治区人民政府办厅《关于切实做好突发公共事件风险隐患和应急资源管理工作的通知》（桂政办发〔2007〕18号）中使用的是应急资源的概念。虽然对于概念的表述词语不同，但是二者的内容却是一致的，主要包括重要物资、应急处置装备和基本活物资等。

根据《现代汉语辞海》及《现代汉语常用词辞海》，“物资”指生产上和生活上所需要的物质资料，“资源”指生产资料或生活资料的来源，泛指具有的条件。显然，“资源”是比“物资”涵盖更广的一个概念。本文以“应急资源”和“应急物资”为检索词，对中国期刊全文数据库2000年至2010年的文章进行检索，找到应急资源类文章34篇，应急物资类文章80篇，发现这些文章大多是关于应急资源／物资的调度、配置等的研究，少有对二者的内涵进行辨析，并且关于二者包含内容的表述是基本相同的，即在灾害应急过程中所使用的生活物资及各项救灾装备等。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》对应急管理活动的要求，应急资源应当包括各种保护居民免受灾害与风险危害的防护工程、风险监测与预警信息生成、应急救灾装备与技术的提供、为灾害状态下灾民基本生活需要的满足、灾后重建等提供必要的物质条件支撑。本文认为，应急物资是应急资源中的一种。现有的关于应急物资是“在灾害应急过程中所使用的生活物资及各项救灾装备等”的内容表述，不能涵盖实际应急活动中的全过程、全方位的物质支持条件。而采用“应急资源”的概念来表述应急管理活动中所具备的物质支持条件，不仅涵盖“应急物资”的内容，还可涵盖应急活动中的所有物质支持条件的内容。这种新的分类思想，可有效拓展人们对应急活动所需物质条件的理解与促进应急体系建设的合理社会分工，将更多的社会资源纳入国家灾害应急体系建设工作范围。这既符合当前我国灾害应急实践中的现实物质支持条件，更符合未来的国家灾害应急体系建设需要。

二、我国应急资源建设现状

根据上述，应急资源系指能够保证灾害与突发事件的预防与预警、响应处置、灾后恢复和灾民生活顺利进行的物质支撑条件，为应急管理提供必要的条件支撑。它是一种能力的内涵。应急资源的本质内涵，应当是满足应对灾害与突发事件的全面的、全过程的物质条件支撑能力。

目前，我国各种应急物资储备主要是按照满足灾害发生后应急处置及灾后恢复的要求来进行储备的。国家发展和改革委员会已发布的《应急物资分类及产品目录》将应急物资分为防护用品、生命救助、生命支持、救援运载、临时住宿、污染清理、动力燃料、工程设备、工程材料、器材工具、照明设备、通信广播、交通工具等13类239种。民政部、水利部、地震局等相关部门进行了应急物资储备，民政部已建立中央级救灾物资储备库lO个，规划新建14个；水利部建有中央防汛物资定点仓库15个；国家及地方地震局也针对地震的监测预报、预防及救援进行了资源建设。这些储备库主要分布于我国的东、中部，很难有效应对全国各区域灾种灾情的地缘分布，更难以满足频发的非常规突发事件救援中对于特种装备与救援技术的需要；并且这些物资储备库分属不同部门，管理权分散，导致应急物资联动调度和集成能力欠缺。

实现突发事件的预警是提升灾害应急能力的必由之路。我国已在自然环境、公共卫生、社会治安的灾害与事件的风险监测方面形成多元化的能力框架，但灾害风险与社会安全的监测与预报系统的覆盖面、立体性以及科技性不足，部门间的信息缺乏共享，灾害的综合监控与预报能力较弱。同时，各类防灾抗灾工程设施是国家应急体系中必不可少的基础设施。尽管我国已建有较大规模的防洪、防沙、防浪等防灾工程和防空、防疫等系统，但仍然无法满足未来灾害和非常规突发事件的应急需求，特别是城市应急避难场所与防恐设施等针对重大突发公共事件的防灾能力较弱。此外，在重大灾难事件中的特种应急装备使用效能是决定应急救援能力的关键环节，而这种应急资源在我国的储备与分布远远无法满足未来灾害应急的需求，且现有的特种装备处于种类与数量贫乏、技术滞后的状态。

三、应急资源分类的现实依据

目前对于应急资源的分类存在两种主要的观点。一种观点是依据《国家突发公共事件总体应急预案》，将应急资源划分为人力、物力、财力三个方面，具体包括人力资源、财力保障、物资保障、交通运输、医疗卫生、通信保障及科技保障等。另外一种观点是从狭义上界定应急资源，主要指应急物资。

我国目前的应急物资配置与建设工作主要是在此分类概念下进行规划与管理的。但伴随着我国灾害形势的进一步发展与国家灾害应急体系建设的进程加快，未来的应急体系建设工作，不但需要提升现有的应急物资能力，还要针对未来不断增长的灾害应急需求以及相应的应急管理范围与能力的扩大，不断扩大应急救援的物质支持条件的建设范围。显然，现有的应急物资分类标准已不适应于我国灾害应急体系与应急能力建设的需要。

1. 根据全过程应急管理的资源支持条件的要求，建立清晰合理的资源分类框架，以分门别类地进行建设，形成全面覆盖、“条块联动”、各有重点、互相依托的国家应急能力建设的新局面。

从2003年我国应急管理体系建设有序开展以来，我国建成了以公安（消防）、武警等骨干应急队伍，和以防汛抗旱队伍、抗震救灾队伍等专业应急队伍为主体的专业应急队伍；规划建设了24个中央救灾物资储备库，同时各省、自治区、直辖市本级和大部分市县建立了储备库点，基本覆盖了全国所有多灾易灾地区；形成了以国家救灾财政支出为主、社会捐助及各种灾害保险相结合的财政救助模式。随着应急资源建设的不断深入，我国应急资源建设的大体框架和基本能力已经建成。但在我国当前防灾、救灾任务加重以及急需各种高技术及先进装备应用于应急管理的形势下，我国应急资源的建设也应该由“注重框架建设的粗放型”模式向“注重能力建设的集约型”模式转变。即支撑我国应急管理体系的应急资源体系，应当是一个覆盖范围广、应急功能齐全、科技含量高、供给能力持续的物质支撑要素体系，以此形成国家强大的灾害应急能力。因此，有必要针对未来应急管理中所使用的各种资源，建立更为合理的科学分类，以形成清晰的应急资源能力框架。即根据全过程应急管理的需要，针对现有应急物资分类中没有覆盖到的而未来必然使用的资源，将其纳入国家应急管理的资源支撑体系中，依据其建设机理，在全社会已有的资源存量的基础上，动员各行业、各部门及社会力量，分门别类地进行建设，形成国家范围内的分工合理、覆盖全面、各有重点、互相依托的持续有序的应急资源建设新格局。

2. 顺应灾害形势日趋严峻的应急管理需求，建设全方位的可持续发展的应急资源支撑体系。

灾害是社会与自然综合作用的产物，是地球表面孕灾环境、致灾因子、承灾体综合作用的产物，而承灾体包括人类本身、生命线系统、各种建筑物、生产系统及各种自然资源，它是放大或缩小灾害的必要条件。我国的灾害种类多、发生频率高、分布地域广、重特大灾害频繁，造成的损失大。而伴随着全球气候变化、地质变迁以及我国社会经济的快速发展、城市化进程的不断加快，我国的灾害风险进一步加大，防灾减灾的任务非常繁重。特别是我国正处于人均GDP500美元至3000美元的“非稳定状态”频发阶段，对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的关键时期，同各种社会突发事件的风险不断加大。

因此，在灾害形势日趋发展的条件下，我国灾害应急体系所承担的任务也随之加大，尤其是我国社会承灾体的规模与水平的提高可以放大灾害的影响，由此加大了灾害状态下生命救助、财产保护的难度，特别是城市系统的高度复杂性导致城市脆弱性的提高，迫使应急体系必须由传统的灾时响应救援的模式，向灾前常态预防、灾变事件预警、灾时处置、灾后重建的全过程一体化的应急模式转变，由此必然要求应急资源能够支撑不同灾种时空、不同阶段、不同功能、不同强度的应急管理任务，即全面覆盖和支撑应急管理全过程的应急资源要素体系。因此，我国需要建设一个能够全面支撑灾害预警、防灾工程、救援处置、灾后恢复与重建的应急资源支撑体系，形成全方位的可持续发展的应急资源能力，使得灾前、灾中、灾后的每一个应急阶段的目标都能得到相应的资源支撑。

四、基于全过程视角的应急资源分类

资源分类的目的在于理论上引导科学的资源建设思维、实践上建立合理可行的资源建设分工体系。依照《中华人民共和国突发事件应对法》对应急管理的过程划分，应急过程分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援和事后恢复与重建四个基本环节，那么相应地，应急资源支撑要素应当是全面支持全过程的应急阶段。而从现有的应急物资储备格局来看，我国在预防与应急准备、监测与预警的基本阶段还没有形成完整的资源支撑能力，在防灾救灾的特种装备与技术方面的支撑资源也相对贫乏与落后，在防灾抗灾的基础设施工程方面缺乏系统整体性的资源支撑能力。因此，从全过程的应急管理角度来看，目前关于应急物资的原有分类方法已难以有效满足灾害应急体系建设管理的要求。为了全面、快捷地提升国家灾害应急能力，有必要建立新的资源分类概念，构建新的应急资源能力框架，来指导国家当前与未来的应急资源建设工作，特别是着力挖掘与集成能够支撑非常态情景下的应急处置能力及事件预警能力的资源要素。由此形成的应急资源建设模式可以有效支持并实现“预防与应急并重、常态与非常态”有效结合的应急管理目标。

根据应急管理的不同阶段有着不同的应急行动要求的特性，不同阶段的应急支撑资源要素也表现为不同的种类与使用要求。前两个阶段（为了研究的便利，我们将应急管理的前两个阶段称为预警管理）关于灾情信息的获取及防护设施、装备的准备与建设最为重要；应急处置阶段中各种队伍的反应速度、救援水平及物资的快速供给最为重要，灾后恢复阶段中物资的持续及全面供应能力极为重要。应急资源的支持能力既要体现在应急管理各个阶段的有效支撑上，还要综合反映为整个应急管理目标的完整实现上，因此，从全过程视角界定的新的应急资源分类，应当界限清晰和涵盖整个应急管理过程中所需要的全部支撑性资源。同时，应急资源的分类划分，还要区分灾害应急体系的支撑要素和保障要素。支撑要素包括应急队伍和应急资源；保障要素是保证支撑要素有效运转的服务要素，包括灾害应急体系的“软性”保障，如公共安全教育演练等，以及隶属于社会各个领域、各个部门的应急资源。应急资源建设的重点是支撑要素体系，目的是建成灾害应急体系的关键资源框架。据此，有两类应急资源是当前需着重关注的关键资源。

一是预警阶段所需要的关键资源。灾情信息在预警管理阶段起着基础性作用，必须具备有效的空间与地面信息搜集、评估及信息共享的资源要素，为灾害决策与处置提供信息支撑。此阶段所依赖的支撑资源主要是针对自然环境、社会风险的事件监测与识别的现代装备与技术要素，即各种灾害与事件的预测警报系统，并以此为基础建立不同区域的预警信息平台，形成区域性网络，综合构成国家应急平台的关键组成部分。另外，保护居民免受各种自然及社会风险危害的防灾抗灾工程设施、灾难庇护场所也是预警管理所要求的关键资源。

二是应急处置阶段所需要的关键资源。应急处置阶段中的灾民基本生活保障物资及灾害救援装备是支撑应急处置的主要资源。从我国灾害救援的实际效果来看，常规救生类工具已难以满足现代灾害救援的需要，特种救援装备的门类品种及其科技水平，已成为影响救援效果的关键因素。汶川地震应急救援过程中所显现的救援装备数量缺乏与技术落后的问题，提示我们有必要将救援装备从应急物资中分离出来，根据其产业发展机理有针对性地进行建设，目的是实现救援装备的现代化以顺应现代灾害救援的发展趋势。

因此，按照国家灾害应急体系建设的要求，应将应急资源分为应急物资储备、灾害风险立体监测系统、防灾减灾应急工程、特种应急装备与技术这四个类别。应急物资储备指基本的生活用品和一般性的救灾装备；灾害风险立体监测系统是各种灾害预报系统的整合体，可以对各种自然灾害隐患及社会重大风险隐患进行全方位监测与预警；应急工程是防御各种自然环境、社会系统的风险，以及在灾源危害中提供庇护场所的工程设施；特种应急装备指救灾队伍所需要的专业技术装备与现代救援技术，如救援机器人、专用探测仪等。用此分类，可以指导我国应急资源的分门别类的专业化建设与互为支撑的综合性资源集成，以此形成全覆盖、全过程、高效率的国家灾害应急资源的体系及其持续发展能力。

五、应急资源分类的意义

本文基于全过程视角提出的应急资源的分类概念，旨在提供一个有助于把握应急资源建设内涵的思考框架，指导我国灾害应急体系中的应急资源能力建设。新的分类意义在于为未来的应急资源整合、布局进行规划与管理。

1. 形成清晰的国家应急资源能力框架，满足应急管理各阶段对于不同支撑资源的需求。一是应急物资储备能力。可在各部门各行业应急物资储备的基础上进行集成，突破条块界限，建立多部门共享、功能完备的物资储备组织形式，建立“国家少量关键储备、企业生产规模存放、民间临时应急征用”的常态与非常态互联、平战转换的应急物资“大储备”能力模式。二是灾害风险立体监测与预报能力。即建立针对各种灾害与社会风险的全面覆盖、综合监测、信息集成、系统融合的监测与预警功能，实现“立体监测、系统联接、信息共享、平战共用”的立体化、网络化监测预警能力。三是防灾抗灾应急工程能力。即针对各种自然灾害与社会风险源的危害进行预先处置与预防，提高工程性防灾设施的综合化利用，科学布局城镇应急避难场所建设。四是特种应急装备与技术能力。即根据我国未来灾害应急的需求特点，形成我国特种应急装备与技术的自主研发、生产制造、储备更新的独立产业体系和发展能力。在四种应急资源的分门别类、互相支撑的建设过程中，通过国家规划与公共政策，有效地、持续地整合四类应急资源，使我国应急物资储备的基地选址、物资结构及数量更加合理，可多部门共享，满足不同等级灾害处置的需求；形成现代化、立体化的灾害监测与预警能力，实现各种灾害信息的综合处理；依托高科技的特种应急装备与技术，形成有效的现场救援能力；实现防灾减灾应急工程的合理布点及有效覆盖，形成保护全民的灾害庇护能力。

2. 促成灾害应急体系建设与管理的思维，实现从“应急物资”建设到“应急资源”建设的转变。应急资源是比应急物资更科学合理的一个概念，在灾害应急体系的建设过程中，除对应急物资储备、应急物流等要素继续进行建设之外，还需要对各种灾害监测体系、综合监测平台进行建设，专门对特种应急装备进行产业性建设，强化防灾减灾应急工程的覆盖能力建设。其总的目标是全面提升国家灾害应急的能力。显然，此种分类可指导我国应急体系建设有针对性的解决当前资源能力要素不齐全的问题，在进行专业化分工、产业化发展、社会化整合的建设过程中，最终形成我国的应急资源要素齐备、应急功能强大、管理结构清晰、资源覆盖全面的应急资源体系。

应急资源能力的建设是一个长期的、循序渐进的过程，需要明晰的分类分工、科学的规划布局、全社会的持续努力才能实现。关于应急资源的新的分类思想，可为国家灾害应急体系建设提供新的建设思路，实现灾害与突发事件的预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建的全面应急能力的提高