大型群众性活动应急管理研究

时间：2010-03-16 来源:《中国应急管理》 浏览次数: 101 【字体：大 中 小】 [打印] [推荐] [关闭]

摘要：大型群众性活动是复杂的人、机、环境系统工程，影响自其安全的不安全状态和不安全行为的因素繁多复杂，本文分析了大型群众性活动突发事件的致因因素，提出通过风险评估和安全宣教等措旖加强活动的日常安全管理，将危险降到最低；还提出要加强大型群众性活动的应急管理体系建设，培训第一响应者，以保障在突发事件发生后能够快速集成资源，迅速疏散人群，对突发事件进行有效控制和处理。

关键词：大型群众性活动；突发事件；风险评估；应急管理

1　引言

大型群众性活动（以下简称大型活动）是法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动，包括比赛、演唱会、展览展销、游园、招聘会等活动。据公安部统计资料显示，2006年全国共举办大型活动3.5万场，参与群众3.2亿人次。根据北京市十二届人大常委会公报第22号资料表明，从公安机关对大型活动举行前进行的安全检查情况看，有62％的活动存在各种安全问题。2005年11月1日，北京市率先出台了《大型社会活动安全管理条例》，该条例首次要求主办方在活动举办前进行风险评估，提交风险评估报告。随后，杭州、南宁等地也出台了大型活动安全管理规定。2007年9月14日，国务院公布《大型群众性活动安全管理条例》，并于2007年10月1日施行。该条例对大型活动的范围，承办者、场所管理者的安全责任和公安机关的职责，安全许可的条件、程序、时限，安全管理措施以及法律责任等作了明确规定，有利于保证大型活动安全顺利进行。目前，大型群众性活动安全工作逐渐受到全社会的广泛重视，但仍然需要采用科学的方法，通过风险评估加强大型活动的日常安全管理，将危险降到最低，通过应急管理加强突发事件防范和应急处置能力，真正的保障大型活动的安全成功举行。

2　大型活动与突发事件

2.1　大型活动特点

大型活动通常在不同的场地举行，有临时搭建的活动场地，也有租用广场、公共道路或者公园的活动场地，形式多样，内容庞杂。近年来，大型群众性活动呈现频次增加，规模增大，参与人数增多，活动时间增长等特点，随之而来的是大型活动风险增大，安全问题突出，主要因为：

1）场地临时

大型活动的场地大多是被临时占用的，为了满足活动的需求，经常会有一些临时搭建物或新增的设备设施，有时还可能会改变固有场地的使用性质。这些新增的搭建物和设备设施，大多没有经过试运行的安全检验，使得活动举办过程中容易出现一些不安全状态。

2）人群聚集

大型活动的一个主要特点，是短时间内聚集了大量的人群。这些人群中的大部分人都不熟悉所在场地环境的安全情况，不了解活动中应注意哪些安全事项。人们对活动安全知识的缺乏很容易导致一些不安全行为，尤其在高密度人群聚集环境中，最容易因一些小的突发事件扰动导致人群慌乱而造成拥挤踩踏事故。

3）多方参与

举办大型社会活动涉及到多个相关方，包括：主办方、承办方、协助方、场地提供方、活动赞助商等等。同时，大型社会活动的安全运行还涉及到多个行政职能部门，由于缺乏协调和沟通，容易出现安全管理盲点和死角。

2.2　大型活动突发事件致因分析

随着大型活动的高频次举办，大型活动的重大突发事件也频频发生。据统计，1983年至2004年期间，仅大型群众性文体活动中发生伤亡事故37起，造成686人死亡，1376人受伤，平均每起事故有18.5人死亡，40人受伤（1）。通过对国内外公开发布的84例大型群众性活动事故案例进行统计分析，发现大型活动突发事件的事故诱因多样：突变的自然天气使群众受惊引起的伤亡事故7起，由火灾爆炸、高空坠物，搭建物倒塌等引起的伤亡事故26起；因为恐怖袭击、谣言散布引起人群骚乱造成的伤亡事故6起；危险化学品中毒事故1起；其中最严重的是由于微小的扰动导致人群踩踏事件44起。

大型活动突发事件主要是由于不安全状态和不安全行为造成的。当活动的任何一个环节出现不安全状态和不安全行为时，就会发生扰动，可能使大型活动明显偏离初始计划，并严重影响计划实施。

大型活动的不安全状态，主要指活动性质、活动规模、活动场地、设施设备、活动自然环境等这些客观因素存在的某些不安全的隐患和现象。从活动性质看，竞技对抗性的活动和高雅的艺术音乐会与观众情绪波动的关系就有很大的不同；从活动规模看，超过活动限定安全容量的大规模人群聚集性活动本身就是一种不安全状态；从活动场地看，开阔无大障碍物的活动场地相比于封闭的活动场地具有更好、更高的人群疏散安全性；从活动设备设施看，大型活动的很多设备设施是临时搭建的，在安全稳定运行上具有更高的危险性；从活动自然环境看，恶劣的天气不利于活动的安全开展。

大型活动的不安全行为，包括管理人员、基层工作人员和群众的不安全行为。造成不安全行为的主要原因包括：安全意识不足，培训教育不够，安全能力不强；管理人员对安全工作重视不够，组织领导不力，安全检查不仔细，准备工作不到位；基层工作人员警惕性不高，现场控制意识和能力不强；群众安全认知度不够，自我防护能力差等等。

大型活动中可能导致突发事件发生的不安全状态和不安全行为有很多，有些状态和行为在一定时间内不易被察觉；突发事件发展过程中的某些影响因素也因错综复杂而不易被掌握；另外突发事件在发生发展过程中还可能出现事件性质、类别级别、影响范围及区域等方面的变化，这种变化也常常是不完全信息识别的过程。众多难以掌控的不安全状态和不安全行为形成了大型活动的风险。因此，需要通过风险评估等方法来识别和控制风险，尽可能避免突发事件的发生。

3　大型活动风险评估与安全管理

大型活动的组织运营管理是一个庞大的人、机、环境系统工程，各部分紧密联系相互影响。对大型活动的日常安全防范周密，有章可循，才能大大降低发生突发事件的可能性，这就需要开展大型活动的风险评估工作。要从系统的每个层面识别和分析大型活动可能发生的突发事件，建立预测预警系统，有针对性地制定风险处置措施。

3.1　大型活动风险评估

通过对风险源的识别和风险水平的评估，确定现有预防措施是否充分，根据评估结果进行风险控制，通过持续反馈和更新来不断降低风险，这就是风险评估的主要内容。

大型活动风险评估的重要前提就是进行风险识别。从活动类型、活动规模、场所容量、场地设计、人员的危险行为（如滋事，携带危险物品）、酒类物品的销售、人流疏导的管理和危险品的储存等方面尽可能寻找危险有害因素。想要穷尽大型活动中隐含的所有风险是非常困难的，但是如果在活动最初阶段就进行风险识别，就会为安全管理打下基础，风险识别是一个持续开展的过程，直至活动结束才算完结。风险识别的主体最好是岗位的相关负责人和责任人，也就是大型活动的安全责任系统，必要时可邀请相关专家参与。风险识别的常用方法包括进行活动的小规模“预演”、头脑风暴法、基于历史上发生过的同类事故分析等等。

对于每一个识别出来的风险源，通过评估危险发生的可能性和严重性来确定其风险。风险评估要对潜在风险进行深入且又现实的分析，要针对活动的风险承受力和控制力来进行分析，将危险有害因素按照风险等级进行排序，并将焦点放在关键问题上。一旦确定了风险，就需要确认现有的预防措施是否充分，还需要增加哪些措施来降低该风险。在此过程中，将专家的意见、现场的调研、历史的资料等信息及时记录整理和分析非常有用。如果面临的风险过高，无法承受，就必须取消该活动或者部分活动，比如确定的降雨风险就可能导致室外音乐会的取消。对于可接受的风险，要通过日常安全管理进一步降低危险，保证风险一旦发生也不会有较大的危害。

3 .2 　大型活动安全管理措施

经过风险评估，一些大型活动可能存在着某些不可接受的风险，此时，在大型活动举办前必须进行风险控制，而不能把这些风险留到大型活动举办过程中。风险控制最有效的也是最重要的方法就是开展大型活动持续有效的日常安全管理工作。

通用的大型活动安全管理措施为：加强有针对性的现场隐患排查和安全检查工作，对活动临时搭建建筑物进行安全生产检查，进一步地进行火灾隐患排查；利用信息共享平台，准确获取预报信息，做好情报交流共享，及时进行预测预警；确保大型活动举办过程中具有可靠有效的广播宣传系统；完善大型活动场所设备设施的安全操作规程；加强对工作人员专项安全知识培训，配备必要的个人防护设备，对工作人员进行基本急救技能或者紧急情况处理方面的训练；做好活动场所附近交通路线的规划方案；活动场地内的道路、配套设施需要从系统的角度，根据安全舒适的原则进行布局，充分考虑人员疏散的要求，确定合理的场地布局，清晰的疏散标志，能够有效的分散人流，避免局部拥堵和瓶颈；在易发生拥挤踩踏的重点部位，增加工作人员进行疏导，特别加强对弱势群体的辅助和引导；利用信息与安防技术做好大型活动的安全监控工作，包括：对活动人群安全容量的预测与预警；对活动场馆的安全预警；对非法入侵人员的监控监测；对火灾事故的预警和对危险化学品的监控等等。

另有极个别的大型活动突发事件类型，预期其发生的可能性很小，但一旦发生，后果会非常严重，这些就需要采取分散、保险等措施。在实施风险控制和安全管理措施过程中，需要落实活动安全工作方案和安全责任制度，只有完善的安全责任岗位制度，才能保障每项措施有效的实施。

大型活动的安全宣传、教育和培训是大型活动安全管理的又一重要内容。大型活动举办方必须学习如何识别活动的风险；在组织管理中应重点注意哪些安全问题；需要采取哪些安全保障措施；在突发事件发生后需要如何应对等等。需要加强对群众的安全宣传，明确他们在活动举办过程中应当遵守的规定以及必须避免的不安全行为，同时也要告知他们在突发事件下如何应对和自救。此外，对活动的“第一响应者”进行安全培训十分重要。大型活动的组织者，安保人员，有关演职员和群众中的一部分人等都是突发事件的第一响应者。只有平时加强安全宣传、教育与培训，应对突发事件时才能沉着冷静，积极响应，开展自救互救。

4　大型活动应急管理

尽管对大型活动开展了风险评估且逐渐完善日常安全管理，但大型活动的突发事件仍时有发生。因为大型活动的安全影响因素多，人为的不安全行为尚无法完全消除，还有一些至今人们所未能掌握和预防的未知事故致因，而且有些突发事件还能演化、衍生、转化和耦合，形成其他突发事件。这就要求在开展风险评估和日常安全管理工作的同时，还必须专门建立大型活动的应急体系，把若干精力投入在应对突发事件的应急准备、响应、处置和救援上，保障在突发事件发生后能快速集成资源，迅速疏散人群，及时有效控制和处理突发事件。

4.1　大型活动应急准备与应急处置

大型活动的安全管理是一个循环的、螺旋式改进的过程，大型活动突发事件的应急准备必须落实到大型活动的整个安全管理过程中，某种意义上讲，大型活动的安全管理过程也就是应急准备的过程。应急准备首先应从大型活动的调研阶段开始，风险评估与安全管理是应急管理的基础工作，通过风险评估结果制定活动的应急准备方案；在活动计划阶段应做好应急物资保障、应急预案等的准备，通过责任划分确保安全措施的落实；此外，还需要调查和评估整个活动从头到尾的准备和计划效果。

预警是应急管理的一个重要环节，大型活动突发事件的预警要求建立畅通的信息沟通机制，以便活动现场人员早发现早报告，做好保安人员的分布和安防系统的布点工作。资源管理是应急准备的又一项重要内容，在资源管理中需要考虑资源的合理布局和有效调度等，预先把数量恰当和种类合理的资源放置在合适的地方，对于有效应对突发事件是至关重要的。

预案管理是应急管理的另一项重要内容。大型活动预案分为总体和专项预案两类，总体预案是应急管理工作的指南性文件，从总体上阐述主办方应对大型活动突发事件的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。专项预案是针对各种具体的、特定类型的紧急情况，如火灾、爆炸、恶劣天气等突发事件应急而制定的方案。预案管理贯穿在应急管理的主要过程中，预案的准备和制订是用于指导将来可能出现的突发事件的处理，而对事件的处理过程又是预案的实施和调整过程。预案管理还要对一些可能出现事件的规律进行分析和预测，通过事件相互之间的联系，寻找其中的一些规律性的特征。另外预案的完善程度也反映一个组织处理突发事件的能力。必须指出的是，一项大型活动的应急预案必须考虑当期所在区域已经启动的应急预案。

突发事件一旦发生，需要及时启动相关预案，立即进入应急处置与救援阶段。对突发事件的应急处理是应急管理的核心，它表现为对各种资源的组织和利用，在各种方案间进行选择决策。突发事件发生以后，事件的各种表现形式及特征都将逐步显露出来，这就要求对事件产生的各种影响进行整理分析，对事件未来的发展趋势进行预测，根据分析和预测的结果，做出相应的应急决策。值得注意的是，有些突发事件可能是原先所未能遇见和预料的类型，这时就需要生成快速预案进行应急处置。准确把握最佳的响应时间，是有效应对突发事件的关键，应急延迟势必导致人员伤害和财产损失的增大，甚至导致应急失败、事故升级。

4 2　大型活动人流管控与应急疏散

大型活动的最大特点也是安全要点就是人群短暂性的高密度聚集，一旦发生突发事件，最重要的问题之一就是如何在尽快的时间内把人群安全地疏散出去。因此，应急疏散是大型群众性活动应急管理的重点研究内容。

大型活动整个场所及部分关键部位的人员容量问题是活动安全地一个重要指标。需要开展大型活动中的人流预测和人员最大安全容量预警工作。根据活动场地布局特点和人员疏散的要求，对大型活动中人员流动在时间和空间上加以系统的引导和控制，为大量临时聚集的人流提供多种模式的交通方式，平衡各个时间段和各个区域人流的分布，让整个大型活动期间的人流更加有序和安全。一旦人员容量超过大型活动的整体或局部的硬件环境的支持能力和管理指挥的承受能力，将会产生高风险。活动场所人员最大安全容量与活动的硬件设施、指挥决策、管理队伍有很大的关系。因此，科学合理地规定活动的人员容量，实行分级预警管理，是保证大型活动安全、顺利举办的前提条件。近年来，将计算机模拟技术应用在特定活动场地的人员最大安全容量计算和对人员应急疏散的演练等，对保障活动的安全举办起了重要的促进作用。

突发事件发生的“第一响应者”在紧急疏散过程中，具有组织和疏导人流的责任。在紧急疏散过程中，应使用有效的通讯广播系统，缩短人员反应时间，把有用的信息及时地传递给人群。在应急情况下，疏散通道、疏散出口、必经通道等关键部位的通行能力必须保障。

参考文献

（1）胡志莹。叶明海。大型社会活动人群拥挤事故防范系统研究。灾害学，2006，（21）1.

作者简介：

丁辉，研究员，北京市科学技术研究院院长，中国职业安全健康协会常务理事、中国分析测试协会副理事长，享受国务院特殊津贴的专家，国家安全生产监督管理总局安全生产理论专家组专家。

稿件转载自《中国应急管理》