一、 基层林业系统渎职犯罪带来的危害及发展趋势
森林资源是地球上最重要的资源之一，是生物多样化的基础，它不仅能够为人们生产生活提供多种宝贵的原材料和多种用品，更重要的是森林能够调节气候、保持水土、风沙等自然灾害，还能净化空气，消除噪音等功能。所以，鉴于森林的作用与地位，国家对林业发展的投入逐年加大，这在客观上有效地促进了林业资源的保护和可持续发展，但是伴随着基层林业执法人员渎职犯罪的层出不穷，森林资源也在遭受着重大的破坏，给国家、集体和个人都造成了难以估量的损失。并且随着改革的深入和经济社会的进一步发展，基层林业工作人员渎职犯罪的发展变化趋势开始呈现新的特点。（一）是由单一渎职案向渎职案与非职务案合并发案发展。从单纯的渎职案，到渎职串案发案，已发展为渎职案与农民涉林犯罪案合并发案的严重态势。（二）由一般案件向严重特大案发展。从发生的案件来看，林业系统渎职案其毁林数量超出立案标准呈明显增多趋势。（三）是有由基层林业站向管理机关发展的倾向。通过查阅涉林渎职犯罪案件案卷和有关林业系统涉嫌渎职问题线索初查材料,发现基层林业行政管理部门相关人员在林木采伐证填发上不规范、审批上不严格、在伐区调查设计上不细致、资料填写不具体等现象。这些倾向苗头现象很有可能发展衍化成渎职犯罪。 ( 四 )是有由林木采伐管理工作领域向其它林政工作领域发展的倾向。基层林业系统在国家退耕还林等专项林业资金的管理使用、林地占用使用管理、林业行政执法等工作领域都存在制度不落实、管理不严格、监督不到位等问题,极易为渎职犯罪的发生提供条件和空间。
二、基层林业系统渎职犯罪的一般特点
（一）涉及罪名与发案环节比较集中
根据我国刑法以及全国人大常委会通过的刑法修正案，渎职犯罪共有 43 个罪名，林业渎职犯罪涉及的罪名主要有玩忽职守罪、滥用职权罪、违法发放林木采伐许可证罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪。从去年至今，我院共查处涉嫌林业渎职犯罪 4 件 4人 ，违法发放林木采伐许可证 1 件 1人 ，玩忽职守2件2人，滥用职权1件1人，玩忽职守和滥用职权占据查处渎职案件总数的 50 %，由此，玩忽职守和滥用职权是涉林渎职犯罪的重灾区。二是犯罪发案环节集中。林业执法工作主要包括采伐申报审批、作业设计、采伐许可证发放、伐中监管、木材检查、林地使用监管等执法环节，而渎职犯罪最为突出的发案环节就在于伐中监管和巡查监管。实践中没有按照规定执行打号、采伐现场检尺以及进行台账登记制度的问题比比皆是，伐中监管形同虚设。
（二）涉嫌犯罪主体多为基层干部。从涉嫌犯罪的主体看，基层林业站负责人和分管领导犯罪突出，林业站已成为林业渎职犯罪的高发区。
三）多为窝案串案多，案件关联度大。犯罪已逐步由个人实施向多人共同实施发展。一些人为了所谓的“单位利益”、“小团体利益”，不惜铤而走险，共同作案。从案件关联性看，大部分林业渎职犯罪都与管理相对人的涉林刑事案件直接相关。如群体性毁林和大面积的滥伐、盗伐都与管理者的滥用职权或者玩忽职守有关。以我院今年办理的胡某违法发放林木采伐许可证案为例，则是由乡镇国土资源所干部滥伐林木案引起的，后又带出乡镇林站站长玩忽职守和集体私分国有资产的窝案、串案等。
（四）犯罪动机多为贪图享乐或投资营利。林业渎职案件的发生，表面上看是由于林业行政机关工作人员工作不负责或者不正确履行工作职责，但从犯罪动机上看具有明显利益性特点。林业渎职犯罪与贪污贿赂犯罪往往相互交织，渎职失职掩盖了权钱交易，权钱交易助长了滥用职权、玩忽职守，二者相伴而生。以本院办理的案件为例，则是起源于乡镇国土资源所干部与乡镇林站站长勾结，合谋非法经营木材生意，林站站长不认真伐前调查设计，弄虚作假，最终导致大量林木被滥伐的严重危害后果。
三、基层林业系统渎职犯罪的成因分析
（一）基层林业执法人员法制观念淡薄
（二） 基层林业行政管理体制不顺，管理不规范
就现有的林业行政管理体制看，基层林站是受林业主管部门的委托，承担着贯彻执行林业法律、法规及各项林业方针、政策的任务，行使造林、森林防火、森林病虫害防治、调处山林权属纠纷、查处破坏森林和野生动植物资源案件、推广林业科学技术、代收协管各项林业行政事业性收费等职责。但在2000 年 3 月 13 日国家林业局颁布的《林业工作站管理办法》第 3 条规定，林业站依法对森林和野生动植物资源实行管理和监督，是组织和指导农村集体经济组织、个人发展林业生产和开展林业社会化服务的基层事业单位。第 4 条规定，林业站由县级林业行政主管部门直接领导或者实行由县级林业行政主管部门和所在地乡镇人民政府双重领导的管理体制。这一规定只是明确了该机构的性质是事业单位，而其管理体制并不十分明确。其次是林业执法管理不规范。在林业执法过程中,办理运输手续或执法检查,负责办理运输出口手续管理的领导和主管人员以及一些林业执法人员,都是林业管理的关键岗位，而这些重要岗位往往权力过分集中,又缺乏必要的监督,给少数有关人员进行钱权交易以可乘之机。再者，财务管理不规范。在经费来源上，有的林业站和木材检查站被财政列为差额拨款单位，业务经费不足部分只能从育林基金中开支或自收自支，往往仅能解决人员工资，办公经费则无法落实。有的乡级财政不负担林业站的工资和办公经费，经费保障没有纳入当地财政预算，实行自收自支，由林业部门从收取的林业经费和罚没款中自行解决。这种机制难以保障基层林业站的正常运行。由于没有稳定的经费来源，在很大程度上影响了林业站及其工作人员执法的规范性和公正性。一些乡镇林业站为了自身的生存和工作的正常运转，“靠山吃山”，在一些林业管理项目上巧立名目，违规收费，违法办事，甚至不惜牺牲国家森林资源，与不法分子相互勾结，进行权钱交易。另外，林业项目资金安排上不科学，缺乏配套工作经费。如退耕还林工程，没有配套工作经费，导致退耕还林工作必需的项目经费预算、作业设计费、检查验收费、科技支撑费、办公费、资料建档费、会议招待费、宣传费、培训费等只能挤占其他项目基金，违反国家财经制度私设“帐外帐”、“小金库”,并随意支用、甚至私分。
三）经济利益驱使所带来的权力寻租
目前，我国对森林资源控制较紧，木材在市场上价格较高，利润空间大，因而林业系统各部门、各环节、岗位握有实权的工作人员往往成为一些木材经销商的“公关”对象，木材经销商与林业执法人员的勾结共同侵占国家、集体的利益，成为林业执法人员渎职犯罪的最大诱因。而林业部门与其他行业相比，工资低、待遇差。少数林业干部职工受拜金主义、享乐主义思想的影响，他们开始把国家赋予的公共权力视为私人特权，当遇到手中权力有敛财机会的时候，便置党纪国法和群众利益于不顾，甚至不惜铤而走险。
（四）监督制约机制不健全
林业主管部门虽然制定了各项管理制度,但监督检查力度不够,有些规定印在纸上,挂在墙上,形同虚设。近年来林业渎职犯罪呈上升趋势，一个重要原因就是林木采伐监管权力过于集中且又缺乏监督，在权力运行中没有建立起对权力的监督制约机制。首先是单位内部监督缺失。不少基层单位在林木采伐证审批,采伐许可证发放等环节仅由个人说了算,有的暗箱操作,多次违法审批发证,单位却一直无人知晓,监督制约严重缺失。其次是纵向监督不力,林业主管部门对基层林政执法监督不力,有的林站失职渎职问题严重,上级部门却长期失察,有的甚至袒护包庇渎职犯罪,一些上级主管部门甚至滥用职权,违法发放林木采伐许可证或退耕还林款。
四、预防基层林业系统渎职犯罪的对策、建议
（一）加强学习和教育,切实提高林业执法人员整体素质。 首先要强化对领导班子和基层林业站、林业派出所“一把手”的思想政治教育,帮助其牢固树立正确的世界观和价值观,消除不良的思想影响。二是广泛开展党风廉政教育,增强林业干部职工拒腐防变能力。三是在领导干部和林业行政执法人员中加强法制教育,增强法制意识,认真学习法律知识,提升法律素养水平，增强林业工作人员的法制意识。检察机关要加大职务犯罪的宣传力度,充分利用各种形式和途径广泛地宣传林业系统职务犯罪的相关知识,采取主动上门宣传、上法制课,组织有关人员参与旁听庭审等方式加深林业工作人员对职务犯罪的理解,通过典型案例,以案释法,把法制教育贯穿到各项工作的始终,使林业工作人员从心灵深处筑起抵御职务犯罪的大堤。
（二）进一步理顺林业行政管理体制。 首先要明确责任主体，切实履行监管职责。目前基层林业执法部门有森林公安派出所、乡镇林业管理站、林政股、林业执法大队、森林资源管理股等，这些部门职权虽有不同，但都有对破坏森林资源案件的处罚权。这种行政主体分散的问题是导致执法不严，以罚代刑的根本源头。因此改革林业局现有行政执法部门，明确林业行政执法管理权限是当前最为紧迫的任务。为了解决此项问题，建议建立以县级林业工作站为主体的森林管理和保护组织。切实改变目前由基层林业工作站独立监管森林资源的被动局面，建立以乡镇林业工作管理站为主体，乡村组织共同参与协助的机制。同时，严格规范临时成立的联合执法队和执法稽查队伍，使其有组织、有计划地完成工作任务。完善木材检查站和林业站的管理体制。要妥善解决好木材检查站和林业站的人员编制问题，其工资和工作经费纳入县级财政预算，从根本上解决一些基层林业站主要依靠育林基金养人的现状。从工作实际出发，设置林业站工作岗位，切实解决一岗多职多责的问题。健全和完善林业行政执法机制。从实际出发，制定并严格遵守科学的林业行政执法规范。积极推行林业行政执法责任制，进一步规范林业行政执法人员管理制度，严格按照行政处罚法、林业行政处罚程序规定、林业行政处罚案卷评查标准和林业行政处罚案件文书制作管理规定等有关规定规范行政处罚程序。强化行政执法，严格使用财政统一的罚款票据，做到罚款与收缴分离，杜绝越权执法、以罚代刑等行为。
三）完善林政执法监督机制。各级林业主管部门应加强内部考核制度，强调责任，上下负责，层层监督。为解决林政执法渎职犯罪多出现在基层领导层的问题，应从实施科学监督的要求出发，通过制度设计，尽可能使领导干部任意处置权最小化，凡是涉及运用权力的地方都要设计监督权力运行的机制。要加强对重点环节的监督，严格规范审批程序，加强对行政许可和审批、资金、项目等重点环节的监督检查，尤其要加大森林资源管理和行政执法监督力度。要拓宽监督渠道，强化林业主管部门内部监督，建立投诉举报、内部通报、警示诫勉、责任追究等内部监督制度，加强内部审计监督，经常听取行风监督员和人民群众的意见和建议，掌握各种违纪违法信息。发现问题要及时纠正，严肃处理，对涉嫌犯罪的要依法移交司法机关查处，决不姑息。要加强林政管理政务公开，向群众公开林政管理程序、审批结果、执法流程和处罚标准等，接受群众监督，防止暗箱操作。要进一步完善财务管理制度。按照统一领导、分级管理的原则,明确职责,对各项专项资金的调配和各种渠道的收入严格实行从上至下的财务审计和经济责任审计,防止“坐收坐支”、“自收自支”、“小金库”、“帐外帐”等违法违规行为的发生。同时要建立完善财务结算制度,防止相关人员利用款项结算索贿受贿。
（四）提高基层林业执法人员待遇，加强队伍建设 。落实基层林业部门的资金保障，切实改善林业站的工作条件和职工福利待遇。应积极争取地方政府支持，尽可能地解决办公设施、交通工具落后的问题，努力改善执法条件。加强和完善对大宗设备、材料采购等重大经济活动的监管，同时建立相关制度,最大限度地增加工作透明度,杜绝暗箱操作。对重要岗位的工作人员实行定期交流轮岗。应根据实际情况,对人、财、物管理部门的具体执行情况予以重点监督，切实保障人、财、物的合理有效利用。上级林业主管部门和基层林业部门要定期开展业务考核，实行末位淘汰制和竞争上岗等制度，切实提高执法能力。
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