加强支农专项资金整合 提高资金使用效益
二00九年
近年来，中央和省、市各级政府始终把“三农”工作放在重中之重的位置，各级财政部门也不断加大了对“三农”的投入力度。财政支农资金在推进农业经济结构调整和农业现代化建设，促进农业增效、农民增收，加快农村各项社会事业发展等方面发挥了积极的作用。但当前支农资金仍存在多处来源、管理多头、使用分散、效率不高等问题，一定程度上影响了支农资金政策效应的充分发挥。因此，整合财政支农资金，统筹安排来自各种渠道的财政支农资金，突出重点，集中使用，对于加强财政支农资金整合，提高财政支农资金使用效益，更好地促进“三农”问题的有效解决，具有十分重要的意义。
一、财政支农资金使用中存在的主要问题
（一）资金管理部门过多。目前，县（市）级直接管理和分配支农资金的有发改、财政、科技、水利、林业、国土、农业、交通、民政、卫生、计划生育等十多个部门，管理部门过多必然导致统筹协调难，同时各部门之间以及部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在使用上还缺乏一套有效的协调运行机制，基本上是各自为政。主要表现为项目申报存在多头申报的现象；项目资金管理方式多样，政出多门；计划下达形式各异，既有发改或财政直接下达的，也有发改或财政先下达到行业主管部门，然后由行业主管部门下达到地方的，还有由发改、财政与有关部门联合下达的或由行业主管部门直接下达的。
（二）支农项目存在交叉重复现象。不同渠道的支农资金在资金投放、项目实施等方面不同程度地存在交叉重复，如基本农田项目在农业和水利两个部门存在重复；水土保持项目在水利、林业两个部门均有项目安排。项目的交叉重复，给资金管理和项目管理带来了困难，致使资金使用效益不高。
（三）支农资金使用分散。目前，部分支农项目的申报、审批程序仍不规范，加之各地要求解决资金的项目多，因而资金分配出现“撒胡椒面”的现象，安排项目量多面广但资金少。如一个需投资几十万元的项目只安排十万、八万元，基层配套资金跟不上，无法完成项目建设，甚至人为造成项目数量多、资金使用分散。同时由于部门经费较为紧张，工作经费无法保障，难免会出现挪用项目资金作为工作经费的现象，影响了项目的实施。
（四）资金拨付中间环节多。有的项目预算指标下达后，地方财政资金调度困难，不能及时拨付，但更主要的是，资金运行的中间环节多，使资金迟迟不能到位。如有的资金财政拨给主管部门，主管部门又拨给下属单位，下属单位再拨给承建单位，资金“旅行”时间很长。尤其在部分乡镇，资金滞留时间更长，卡、压现象时有发生，致使项目建设无法顺利实施。在资金拨付上，不同来源的资金拨付渠道不一。财政资金要层层拨付，资金到位相对缓慢，影响了项目的实施进度。行业部门的资金按条条拨付，有些资金在部门内部运转，造成资金沉淀，使资金不能及时到位。
（五）财政支农资金使用监督机制不健全,违纪现象时有发生。受财政支农资金使用范围广、层级复杂的管理体制、监督检查者素质等多方面因素的影响,财政支农资金监督乏力，监管不到位，导致资金使用效率低下，违纪现象时有发生。
二、整合财政支农资金的重要意义
（一）有利于集中力量，增强支农资金的整体合力，加快推进社会主义新农村建设
从总体看，目前农业和农村基础设施建设明显滞后，远远不能满足农业发展、农民增收和全面建设小康社会的需要，仍然是国民经济和社会发展中的薄弱环节。社会主义新农村建设是一项系统工程，在新农村建设过程中，生产和生活的各要素必须得到妥善配置才能发挥合力，进而促进农村面貌的全面提升。整合财政支农资金正是很好地实现这一目标而提出的一个综合性解决思路。通过整合财政支农资金，可以有效促进农业和农村基础设施建设，改善农民生产条件和生活条件，提高农业综合生产能力和农民收入水平，从而扎实推动新农村建设进一步深化。
（二）有利于逐步规范支农资金投向，合理、有效配置公共财政资源，提高支农资金的使用效益
首先，我国目前的支农资金决策机制还以“自上而下” 为主，在这种决策机制下，地方虽然发现了实际存在的资金交叉、重叠或缺位、越位现象，但由于政策限制和自身的投资冲动也不得不委曲求全。整合财政支农资金就是坚持以县为平台，以项目整合和资金渠道整合为主要途径，加大地方在支农资金决策机制中的影响力。在此基础上，充分发挥地方政府支农资金管理的积极性。其次，只有协调整合好支农资金才能有效配置公共财政资源。规范政府支农资金投向与高效配置公共财政资源实际上是一个问题的两个方面。只有通过整合财政支农资金来规范资金投向，才能保障公共财政资源的高效利用；只有在协调支农资金基础上逐步改善公共财政资源配置，才能从根本上规范资金投向。而财政支农资金的整合进程将对此起到至关重要的推动作用。
（三）有利于促进行政改革和政府转变职能，克服“缺位”和“越位”现象，加强对农业基础产业的支持
公共财政的理论框架给政府职能的定位作了一个非常清晰的描述，即政府只投入那些具有公共品性质或市场不能有效提供的产品和服务。在实际工作中，真正具有公共品意义的产品，如义务教育、社会保障、生态环境等，还没有完全纳入公共财政的预算范畴，而一些亟待扶持但公共品性质不明显的产品和服务，也需要逐步加大投入。整合财政支农资金就是要把所有涉农单位的支农资金统一起来，在确保不重叠、不交叉基础上，从全局的视角把握投入重点，有比较、有侧重地开展支农工作。这一进程将有助于推进政府职能的转变，从而从根本上克服财政支农投入“缺位”和“越位”的现象。
（四）有利于扩大支农资金投入规模，促进建立财政支农资金稳定增长的长效机制
建立财政支农的稳定增长机制首先要保证资金总量的长期稳定增长。财政支农资金的整合将有利于投入决策的合理化，也有助于构筑财政资金的绩效评估体系。投入决策的合理化最直接的影响就是资金效益的提高，而绩效评估体系的建立也给进一步加大投入力度提供了依据和保障。同时，整合财政支农资金将有助于规范资金投入、明晰投资主体、加强财政监督。在此基础上，对于一些重点财政支农项目可以考虑构建独立核算的法人化投资主体，配合其他财政、税收优惠政策来吸引社会资本的加入。这无形中就放大了资金投入规模，对建立财政支农资金的稳定增长的长效机制具有十分重要的意义。
三、整合支农资金的建议与思考
加大各项支农资金整合力度，要求各部门之间应进一步加强协调配合，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，搞好农业项目资金的捆绑使用，按照规划区域集中投放，充分发挥农业项目资金的使用效益。
（一）建立统一的领导机构
县（市）级政府应成立整合支农投资领导小组，由发改、财政、农业、林业、水利、交通等部门为成员单位。领导小组的主要职能是制定农业和农村发展建设规划，提出年度支农投资的安排原则和使用方向，衔接各项支农投资的建设重点和项目布局，统筹协调支农投资中的重大问题，指导各部门支农投资安排。
（二）整合必须突出重点
现阶段支农资金范围很广，以上虞市为例，目前支农资金项目主要有：1、特色优势农产品提升项目。主要包括茶叶、蔬菜、水产、畜牧、花卉、瓜果等特色优势产业基地建设，打造生态农业品牌，创建无公害农产品、绿色食品、有机食品基地。2、农业产业化项目。重点是农产品加工企业技术改造，质量认证体系建设，农产品促销，农民专业合作社建设及农产品物流业发展项目等。3、农业基础设施建设项目。重点支持“千库保安”，“万里清水河道”，农业综合开发中低产田改造，土地整理，节水灌溉技术，小流域治理，标准堤塘建设等项目，切实改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。4、农业科技创新和示范推广项目。主要包括种子种苗工程，农业标准化体系建设，基层农技推广体系建设，农业科技成果转化，百万名农民素质工程等。5、农村公益设施建设项目。主要有：“十村示范、百村整治”工程，中心村建设，农村公共服务中心建设，农村生活垃圾集中处理工程，农村生活污水集中处理工程，通村道路联网工程，农民饮用水安全工程等。6、农业和农村公共安全项目。主要有：森林防火远程监控体系建设，小流域洪涝灾害预警体系建设，重大动植物疫病防控预警体系建设，农产品安全检测等。
对上述项目要进行有机整合，促进相关支农资金集中使用，资金整合重点要突出以下内容。
以发展优势主导产业和特色产品项目为切入点，整合农业产业类专项资金；以农村水利、交通等建设项目为切入点，整合农村基础设施类专项资金；以改善生态环境项目为切入点，整合农村生态保护和治理专项资金；以农村社会事业项目为切入点，整合农村教育、卫生、文化等专项资金。
（三）整合的方法必须科学
方法得当能够决定效果的好坏，在支农资金整合过程中也必须讲究方法。
1、对现有财政支农资金进行清理。对当前财政支农资金的来源渠道、期限、支持对象和支持方式开展一次全面调查摸底，在此基础上进行科学归类，对已经到期的专项资金予以取消，原有的资金来源作为整合对象，对资金用途和扶持对象基本相同或相近的专项资金进行归并，改变分散使用的状况，形成支持合力。通过摸底和归类，制订新的支农资金导向目录，把支持重点界定在导向目录之内。
2、高质量编制项目规划。围绕本区域农业和农村发展的总体规划，以及财政支农导向目录，确定重点支持项目或重点支持区域，在此基础上，对这些项目或区域进行科学规划，编制规划报告，经专家论证后，报领导小组审定。
3、明确部门之间的工作职责。规划确定后，领导小组要召集有关部门参加的协调会议，根据规划要求明确工作任务，各部门要把工作任务作为下步项目实施的立项依据，并按照各自的规范要求组织实施。现以上虞市江山畈中低产田改造项目为例作为说明。经规划，该项目建设内容为：项目区面积13000亩，新建灌溉泵站17座，新建灌溉渠道13.81公里，新建排涝泵站2座，新建排渠26.37公里，新建渠系建筑物300处，新建或改建机耕路10.82公里，营造防护林120亩，总概算投资1384万元，建设期限为2008年1月—2009年8月。规划确定后，就要落实各部门职责。经协商后，确定以下整合内容：
一是市水利局要根据《上虞市乡镇水利工程管理办法》的要求，负责承建：项目区内和平排涝站建设及与之相配套的
二是市新农村建设办公室要根据《十百工程资金管理办法》负责承建区域内
三是市林技推广中心要根据农业产业化政策的要求，负责做好120亩绿化造林工程。
四是农业综合开发办公室要根据省办的立项要求，负责做好除上述项目外的其他所有项目。
五是各有关乡镇、村要根据规定和要求，积极配合各部门做好各个项目的实施工作。
根据上述安排，有关部门把建设任务列入了2008年度计划予以立项。
（四）创新支农投入机制，着力解决政府支农投入不足的问题
社会主义新农村建设是一项庞大的系统工程，仅仅依靠政府有限的资金投入，显然是不够的。还应当以财政资金投入为引导，建立多渠道的资金投入机制。按照因地制宜、分类指导、分步实施的原则，充分发挥财政资金的导向作用。同时要因势利导，加大宣传力度，广泛动员各方面的力量关心、支持和参与社会主义新农村建设，建立多渠道的资金投入机制。
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