浅析二手房交易税收征管工作中存在的问题和对策
金浙平、杨 芳
从上世纪末至今的十几年内，中国的房地产市场以惊人的速度不断壮大，将房地产商品既是一般商品又是特殊商品这一特性空前放大。为了适应房地产市场的快速膨胀，国家陆续出台了一系列的政策来规范复杂多变的市场。随着时间的推移，房地产市场的投资功能凸显，而市场服务于“居者有其屋”的目标却日益远离，其中原因也包括了税收政策调节功能的失效。本文对二手房市场主要是存量住宅这个房地产市场的重要组成部分进行剖析，探索有效的二手房税收征管模式。 一、二手房交易的税收政策变迁 1999年以来，国家为适应房地产市场发展需求，针对二手房交易的税收调控政策进行了阶段性的调整，主要变化有： （一）、营业税政策变动频繁 十二年间营业税历经了多次反复的调整，或为促进或为抑制房地产市场发展，均为短期政策。财政部、国家税务总局为促进房地产市场发展，加快二级市场开发，分别于 （二）、个人所得税征管力度加大 （三）、土地增值税由征变免 2006年对个人销售不超过一定年限的非普通住宅征收土地增值税。但在2008年11月起，规定对个人销售住房暂免征收土地增值税，至今未复征。 （四）、契税减免从严 二、二手房交易的现状 1998年随着住房实物分配制度的取消和按揭政策的实施，房地产投资进入快速发展时期，房地产业成为中国的支柱产业之一。在各行各业都把资金投入到房地产市场的形势下，投资过剩、房屋空置率过高、房价上升过快已是不争的事实。二手房市场发展至今主要呈现以下几个特点： （一）、二手房总量巨大，交易受国家政策影响较大 2003年以来，大量的热钱涌入房地产市场，房屋价格持续上扬，一次次进入到量价齐升的时代，增量房在卖家转手赚取差价的瞬间成为存量房，与那些结构、质量相对较差、总体价位较低的老房子一起涌入到二手房市场。因此，在大部分城市二手房总量巨大，占有房地产市场不小的的份额。在房地产市场飞速发展的同时，国家多次出台政策规范房地产市场一级市场，但在房价居高不下的情况下，二级市场也卷入其中。2011年国家出台提高交易税收、紧缩银行贷款、提高贷款利率、限购二套房等多项措施严厉打压房地产市场。在我国，有营业税的二手房占二手房房源的绝大部分，交易增加营业税、个税等流转税后，买卖双方持观望态度，这部分房源供应量减少，直接造成二手房市场供应总量减少。同时银行的紧缩政策导致买家需全额付款，二手房交易量普遍下降，缩小了二手房市场总量，抑制了二手房市场的快速膨胀。 （二）、买方市场成本和风险增加 在二手房交易中买家承担全部税负是多年不变的潜规则，国家一再调控市场，增加交易成本，实际增加了买方的买房成本。买家为了降低纳税负担，“阴阳和合同”即房屋成交按实际成交价，而缴纳各种税款按最低价走（一般为政府区域指导价）普遍推行开来，给税收征管带来较大的真空地带。因此，在国家没有全方位的配套措施控制高房价，也没有大幅度增加二手房房源的情况下，卖家把税金完全转嫁给了买方，炒房成本不高，价格不合适或预计房价上涨可保有待售或变卖为租，囤积居奇、待价而沽成常态。2011年后国家出台了系列调控措施，全面跟进保障房、廉租房建设，二手房交易相关政策和房地产市场再次处于变动之中，买家购入房屋的保值风险加大，同时存在补缴税款及在无力还贷情况下，被银行按低价收回的可能。 （三）、供求关系平衡点不明朗，或引发两极分化 从买方市场看，普遍存在拥有自己住房的传统思想，急需改善居住环境；从卖方市场看，土地资源稀缺，存量住宅数量有限，且大部分是购买不满5年的；从购买需求看，城市人口增长和居民收入增加，推进刚性需求和投资投机性需求增加；从商品属性看，住宅属于必需品、非易耗品，具有不可替代性。因此，我国二手房住宅市场在很长一段时间里将是典型的卖方市场，供求关系不平衡。2011年的二手房交易总量开始下跌的主因是银行限贷、国家限购、国际金融大鳄应对金融风暴将热钱抽回本土等因素，而非流转税调控。一旦政府对房价干预结束，保障房建设及廉租房政策落实不到位，市场可能出现再次疯长，但是经济出现不可预计的衰退，房市有崩盘可能。因此，供求关系平衡点不明朗，或引发两极分化，现有的税收调控始终处于次调控作用状态，并不能实质性得影响中国房地产市场走向。 三、二手房交易税收征管中存在的问题 在复杂多变的房地产市场中，税收征管工作出现了前所未有的挑战，有关二手房交易的营业税、个人所得税、土地增值税、契税政策一再修改给征管工作带来了一定难度。 （一）、成交价格成计税软肋 我市根据市场变动出台了政府区域基准价来防控虚假交易导致的税款流失。由于目前房市多变，二手房的交易价格也处于不断的波动中，年度中的峰谷差巨大，同一指导区域范围内的实际价格也不同，这也导致税务部门对交易价格难以掌握和细分。在这种形式下，房地产评估机构原本可以作为提供有效计税依据的第三方，但在近一年的实际操作中发现由于房地产评估机构良莠不齐，缺乏相应的监管部门监管，有的房地产评估师为了自身利益摈弃职业道德，对房屋估价基本檫着政府区域基准价走。对于房价涨势凶猛的新兴城区，逃税数额巨大，但对房价一直低位徘徊的地段或偏远地区，基准价有略高于市场实际成交价格的现象，群众反应较大。 二手房的税收始终在“重流转”方面做文章， （三）、家庭唯一住房界定存在漏洞 政策规定对购买普通住宅且为家庭唯一住房的个人可以享受相应的税收减免优惠。由于在政府出台“限购令”之前，部分投机客在全国各地都买了房，而市档案馆只能查询本市范围一定年限内的房屋登记情况，仅凭市档案馆出具的唯一住房证明和纳税人提供的家庭唯一住房诚信保证书并不能完全证明纳税人的家庭唯一住房性质。即使有证据表明纳税人提供的信息不实，补缴税款的程序及罚款力度也没明确规定，另一方面纳税人的流动性也给追缴税款带来了难度。 （四）、政策多变带来征管风险 由于政策的一再改变，税收征管的模式也在不断改变。早期的房屋没有契证，甚至没有土地证、房产证，纳税人如果能够提供证明的，计税依据按房产评估机构的评估价缴税。在实际操作中证明的有效性，评估价格的真实性，都存在无据可考的尴尬，给逃税开了口子。对于近几年的二手房存在契证、房产证、土地证的样本五花八门，2010年我市就使用了三种不同的契证，房产证、土地证也存在类似情况，对证件真伪性难以判断，也给征管工作带来一定风险。 四、关于二手房征管的几点思考和建议 探讨征管良策不仅仅局限于二手房交易征管本身，而应从整个税收体制、内部信息共享、外部监督监管等多方面进行调控。既要立足税务部门自身的征管工作，也要把征管工作放到整个房地产市场的流转链上考虑。 （一）、建立完整的税收制度 在我国的现有国情下，有必要强化房地产市场税收调节机制的完整性，即从房地产产权建立、流转、保有环节都设立必要的税收，形成稳定的正三角合力。任何一个环节的缺失及不到位，都会使税收调控机制低效或失灵。目前我国二手房市场税收调控重点应由流转环节逐步向保有环节转变。流转税具有易转嫁的特性，保有环节的房产税、物业税、土地增值税、城镇土地使用税则具有不易转嫁的特点。建议在条件成熟时尽快推出合理的保有税机制，加大住房保有成本，减少投资投机收益，同时对家庭唯一住房等适当减免，对三套房及以上或豪华住宅适当加大征收力度，平衡居民整体收入情况，加强税收征管工作。 （二）、完善信息管理平台 在二手房交易高度市场化、涉及部门众多的现有形势下，可以依托住建部近期推进的40个热点城市的房屋权属登记和数据库异地联网工程，由政府牵头，将地税、国土、房产、建设、档案等部门系统进行联网，各省市县三级联网，数据库全国异地联网的信息共享平台，实现房地产基本信息共享。地税部门应对各部门提供的信息及时整理、比对，并将结果及时反馈到相关部门，主要对房产交易价格、交易基本信息进行核实，采取一房一户一档形式。同时完善内部交易软件，对房屋的建成年代、结构、楼层、座落、地段等参数进行科学筛选和管理，应对市场行情的波动，对二手房交易实行精确管理。
（二）、二手房税收调控措施错位
（三）、健全监督监控机制
二手房交易已进入高度发达的市场化运作时代，在税收征管中，出现少交税情况不少，但由于缺乏证据及相应的制度支持，补缴税款的案例很少。因此，在加强税收征管方面，要全面监督，建立相关条文和机构约束和监督房地产评估机构，对虚报谎报成交价格的评估机构按情况进行警告、罚款或取缔资质。依托信息共享管理平台，从源头监控二手房基本信息，把握市场动向，同时出台切合实际的征管制度，使少交不补缴的情况不再发生，堵漏补缺。
联系客服
