为改革我国现行行政管理体制，更好地服务于不断扩大和发展的市场经济，1996 年3 月，全国人大通过了《行政处罚法》。这部法律对规范行政执法具有划时代意义，它不仅开创了行政处罚程序公正原则，更为重要的是
行政处罚法确定相对集中行政处罚权制度后，1997 年5 月北京市宣武区第一个启动以城市管理领域为突破口进行相对集中行政处罚权试点工作①。在各地试点成熟后，国务院于2002 年8 月22 日发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作，从此该制度在全国铺开。相对集中行政处罚权是指将若干个行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原有关行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的制度。相对集中行政处罚权作为一项法律制度是解决行政管理长期存在的多头执法、职责交叉和执法机构膨胀等问题的重要措施，对于提高行政执法水平和效率，降低行政执法的成本，建立精干、统一、高效的行政执法队伍，积极推进行政执法体制改革，都有重要意义。但是，在相对集中行政处罚权制度取得成效的同时，实施过程中也暴露出诸多问题，甚至有人还认为“该制度并不像人们想象的那么美好，作为一个改革方向，它并不十分具有价值；从长远看，它不能从根本上消除传统行政处罚体制的弊端，无法彻底改变行政处罚混乱无序的状况；它也不符合现代行政法治的基本要求，无法与国际上通行的行政法治观念与制度接轨。”②故有必要对相对集中行政处罚权工作中存在的问题进行分析研究，为进一步推进该项工作提出有益的建议，也以期引起大家对此项制度改革的关注。
一、相对集中行政处罚权制度的法律依据
（一）《行政处罚法》的授权
《行政处罚法》对行政处罚权集中行使作出了原则性规定。第16 条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是一个授权性的法律规定③。相对集中行政处罚权的行政机关成为处罚主体要具备以下条件：1、相对集中行政处罚主体必须经国务院批准或国务院授权的省级政府批准，国务院国发[2002]17 号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》发布后，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作，可由省级政府批准，无需国务院审判；二是设立程序上，相对集中行政处罚主体是列入行政编制的有独立地位的行政主体，须按政府组织法规定的程序和有关法律规则设定，所需经费列入本机关的预算，由本级政府财政全额拨款，不得以收费、罚没收入作为经费来源；三是在职权配置上，集中行使行政处罚的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。另外还需明确行政处罚权相对集中后有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权，仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。
（二）宪法、组织法的依据
我国宪法第27 条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作人员统一培训与考核制度，不断提高工作质量与工作效率。”2004 年修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64 条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的部门。”该条还规定，省级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准；县、市级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。根据宪法和组织法的规定，对政府工作部门的设置应遵循两个原则，一是工作需要原则，二是精干原则。在行政管理过程中，为了正确而全面地对社会实行有序管理，可以设置必要的工作部门，而且其设置符合成本与效率的最优比率。目前，政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，机构臃肿、职责不清、执政不规范的问题相当严重，往往是制定一部法律、法规后，就要设置一支执法队伍。行政执法机构多，行政执法权分散的做法既增加成本也降低了效率，不符合宪法、组织法的机构设置原则。行政处罚权集中行使对于理顺行政管理体制，坚决克服多头管理、政出多门的弊端，切实促进政府职能转变，有重要作用。政府采取设立或指定某一工作部门的方式履行某一方面的行政管理职能，是宪法和组织法赋予地方各级政府的权利和义务。
三、相对集中行政处罚存在的问题
（一）法律不完善、不明确
目前国家立法中，除了《行政处罚法》第16 条对相对集中处罚权制度有原则性规定外，尚没有一部权威性的法律对可以相对集中行使的行政处罚权的具体领域和具体范围作出规定。究竟应当集中行使哪些行政处罚权，相对集中到什么程度，对这些问题，即便是国务院及其法制办给各实施城市的批复也只是列举了几大类涉及城市管理方面的行政处罚权，缺乏明确的界定及界定的标准④。前期，各试点城市为了规范本地运作，围绕实施相对集中处罚权制度各自制定了一系列规范性文件，但由于大部分试点城市本身不具有立法权，这些文件中有很多并不属于规章以上的法律性文件，即便是规章，也由于这些规章上无法律、法规作立法依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中处罚权工作中出现的各种新情况、新问题。相对集中处罚权工作全面推开后，没有法律的全面规范，具体操作难免陷入无序甚至混乱的境地。
（二）部分集中处罚权造成新的权力交叉
国务院批复给实施城市集中行政处罚权的范围中，环境保护、工商、公安交通等方面只是集中部分行政处罚权。环境保护方面只是集中行使社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染的行政处罚权及对城市饮食服务业违法行为的行政处罚权；工商行政管理方面只是集中行使对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理只是集中行使侵占道路行为的行政处罚权。除划转的这部分处罚权外，环境保护、工商、公安交通等部门还保留其他的行政处罚权。因而对这些部分划转集中行使的处罚权，极易与行政职能机关仍保留的行政处罚权混淆，造成界限不清，实践中很容易形成执法误区，并出现新的执法交叉和执法真空现象。如环境噪声管理，本来处罚权就已经分属于不同的执法部门，实施相对集中行政处罚，不但没有把分散的处罚权集中起来，反而进一步把环保部门管理的环境噪声分散划转到环保部门和城管执法部门，进一步造成职责分化，执法成本提高；市民为了一个噪声投诉不得不找众多部门。
（三）沟通协调不通顺
相对集中行政处罚权的实施机关拥有的法定职权是行政处罚权，不包括行政许可、行政收费、行政强制执行等其他行政权。事实上相对集中行政处罚权的实施机关所拥有的处罚权已经属于行政管理的末端，尽管处罚权是相对集中了，但这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，从本位利益出发，普遍存在着一种“不买帐”的现象，如一些部门出于狭义的利益考虑，采取不积极通报审批事项、不协同认定事实、不运用年检年审等手段制止违法的一些做法⑤。而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和处罚权又多是相互依存、相互促进、相互制约的，而旧的行政管理习惯和行政管事职能的分散性，客观上使相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调性的问题显得更加突出。
（四）上下隶属关系不对应
在城市管理部分领域实行相对集中行政处罚权的行政执法机关，在省、自治区和国家没有行业主管部门，这就使得行政管理相对人在行使行政复议权时，无法向作出行政处罚决定的上一级行政机关申请复议，这实质上是使得行政管理相对人无法行使行政复议选择权，而只能向作出行政处罚决定的行政机关的本级人民政府申请复议，这样就会与行政复议法的规定发生冲突⑥。也就缺乏来自上级行政机关的行政监督，不利于提高行政执法水平，也就是说在全国范围内在城市管理领域相对集中行政处罚权无统一的法制可言。实际上，从1997 年试点开始以来，全国各城市在相对集中处罚权上都是各自为政，相对集中行政处罚权的适用范围、执法主体、程序规则、责任规则也都各不相同，这与社会主义法制统一的原则是背道而驰的。
（五）执法人员的素质参差不齐，执法水平不高
相对集中处罚权工作对执法人员的素质提出了较高的要求，队伍建设压力比较大。目前，各市城管综合执法队伍建设与其承担的职责存在差异，权力比较大，但队伍素质却参差不齐，还没有适应相对集中行政处罚权一专多能的要求。有些素质较低的城管队员，在执法时，简单地处理矛盾，宣传解释不到位，缺乏对突发事件的现场控制能力和灵活应变能力。由于目前集中的行政处罚权中包含了一些专业性很强的处罚权，例如环境保护、城市规划等方面的行政处罚权，即专业程度较高的行政处罚权。如环保：对违反环保法规的行为如认定噪音超标、水质的测定、空气污染等必须具备较强的专业知识和相应的检测手段、检测设备；又如相对集中的城市规划方面的行政处罚权，也涉及很强的专业性，非城管执法人员所能运作，其结果只能是低效率、低水平的执法。另外，还存在诸如以罚代管、适用法律不正确、程序不到位等问题。
四、推进相对集中行政处罚权的对策
（一）调动社会各方力量，营造良好的执法氛围树立执法为民的思想，维护最广大人民群众的根本利益，保障经济建设健康发展，把执法上升到执政的高度。要总结、借鉴、推广行政执法工作的新方法、新思路，使这项工作发挥更大的作用。相对集中行政处罚权试点工作是一项新事物，为各级领导及广大群众所认识和接受需要一个过程，而领导的支持、群众的理解则是城市管理行政执法的社会基础。一要运用新闻媒介广为宣传，使各级领导充分认识实行相对集中执法的重要性和紧迫性，使广大群众了解把握实行相对集中行政处罚权的目的意义，形成全社会齐抓共管的格局；二是要进入社区宣传发动群众，增强广大群众参与城市管理的意识；三是要在接受社会监督中提高声誉，城市管理行政执法队伍要始终坚持政务公开，实行服务承诺制、执法跟踪制、错案追究制；四是广泛深入开展文明执法塑形象活动。
（二）进行专项立法、做到有法可依
制定涵盖实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、作用，执法主体的设立、性质、地位、职责，执法的具体管理体制、运作方式、执法程序等一系列法律问题的专门性法律，对涉及相对集中处罚权工作的各个方面进行全面的规范，也即应当对相对集中行政处罚权进行全面立法⑦。按照国家《立法法》的规定及执法实践的需要，至少应当进行如下专项立法：一是根据《行政处罚法》的规定，由国务院制定相应的《相对集中处罚权工作条例》，对实施相对集中处罚权的目的、原则、实施集中处罚的程序、备案与监督程序等问题作出原则性的规定；二是各省、自治区、直辖市政府根据国务院条例，结合本地实际，制定相应的地方政府规章，对在本行政区域内开展相对集中处罚权工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序、机构的设立、性质、地位、领导管理体制、运作方式及与相关部门的关系、行使职能的程序等作出具体的规范。对此，国务院同时规定：“省、自治区、直辖市和有立法权的其他地方政府，可以按照规定程序适时制定地方政府规章；没有地方立法权的地方政府根据需要制定规范性文件。”⑧使相对集中行政处罚权工作真正做到依法行政。
（三）健全组织机构，建立合理的执法体制
国务院设立相应的垂直领导部门，明确隶属关系，专门从事这项工作的调研和指导，以解决包括立法、调整法律关系、统一管理体制，确定装备服装经费和待遇标准等行政执法工作中碰到的诸多矛盾⑨。相对集中行政处罚权还应解决纵向行政权力配置的合理化、制度化。“从行政组织的设计来看，在其纵向结构中，行政机关的宏观调控职能基本上是与行政执法职能成反比的。层级越高，宏观调控职能越大，层级越低，行政执法职能越强。”⑩“要减少行政执法层次，适当下移执法重心，对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。”⑾因此，城市管理中，上级行政机关应当主要承担决策、理论研究、协调、队伍建设、执法规范等宏观调控职能，对各项事物的具体执法权必须适当向区、街道下移。在区、街道等基层设置相对集中行政处罚权的实施机关，可以使执法队伍与地域紧密地联系在一起，促使执法效能的有效发挥。由于现有法律及体制方面的原因，街道并不具有执法主体资格，街道执法长期处在一种“非法”的尴尬境地。为解决执法主体的合法性问题，可以在街道、社区城市管理问题严重的地方设立类似“公安派出所”、“工商管理所”的“城管派出机构”，充分发挥街道和社区的作用，把问题解决在基层的发源地。
（四）加强城管执法局与行政职能部门之间的协作、协调
为了协调城管执法与其他划转全部或部分处罚的职能管理部门的关系，可以建立城市管理协调机构，机构设置可以放在政府法制办公室。定期召开会议，研究城市管理工作的重大问题，部署城市管理重大活动和工作安排，协调和处理城市管理的工作关系和矛盾。对一些城市管理中出现的综合性问题要制订综合性的对策，通过堵疏结合，管理与服务结合，逐步予以解决。城管执法局与行政职能部门为了加强协作，提高工作效率，应建立信息联系、相互监督的机制。具体设想如下：一是建立起行政管理与信息交流共享网络，实现行政管理档案的网上共享。特别是共享行政相对人的许可资料信息、行政处罚的资料信息。二是通过建立联席会议制度或城市管理协调机构，来运作、协调关系。联席会议具有行政协作决议权、决定权，城市管理协调机构按已有程序协助有关部门沟通、具体操作协作事项。三是明确各协作方的法律权利、法律义务和法律责任，确保行政协作制度正规运转。四是建立协作责任追究机制。把协作作为考评内容，对不履行、不正确履行协作义务的，明确为考评不合格，应予扣分⑿。好的协作应做到：有关行政职能部门应在管理事项决定的合理工作日内抄送城管执法机关，行政处罚后可以补办手续的，城管执法局应当在限定的时间通知行政职能部门；作出重大管理事项或行政处罚时，相互征求意见；有关行政职能部门和城管执法机关发现不当处罚或不当管理行为应当及时通知对方。
（五）加强城管队伍建设，提高执法水平
一是严把入口关，执法队伍人员，必须经人事部门考试合格，按照国家公务员的条件招收，严格把好入门关；疏通出口关，对于违法乱纪、不能胜任本职工作情况严重的人员，要打开出口渠道，及时清理。二是要加强培训提高素质。由政府法制部门负责对执法人员进行法律知识培训，经考试合格后，方可持证上岗执法，确保执法人员的政治和业务素质，不断提高行政执法水平。三是建立行政约束机制及有效激励机制。制定诸如“城市管理行政人员奖惩办法”“人员岗位责任工作成效考评办法”及“队伍管理考评办法”等内部规章制度，将执法成效、办案质量、队容风纪、办公秩序、财务管理、信访工作、快速反映、社会考评、单项活动等方面工作量化为具体目标，通过不定期抽查，定期检查、讲评、年底总评，将工作目标、工作任务、工作要求层层细化分解到各个岗位和人员。对表现好的执法人员，给予通令嘉奖和记功奖励；对表现差的，督促查处，直至勒令限期调离。四是提炼行业精神，塑造行业文化。执法队伍应有自己的组织精神，建立共同的价值观，形成强大的凝聚力，增强队伍的战斗力。要通过加强思想政治教育工作，进行职业道德培训、树立爱岗敬业的思想，明确执法的宗旨，端正执法理念，真正做到依法行政、文明执法，全心全意为人民服务，塑造我国执法队伍的新形象。
（作者系无锡市中级人民法院行政庭审判员张学雁）
参考文献：
① 国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17 号）。
② 陆迎芳：《相对集中行政处罚权制度若干问题评析》，《行政法学研究》，2004 年第3 期，第78-80 页。
③ 李积霞：《相对集中行政处罚权制度的法理探索》，《甘肃政治学院学报》，2004 年8 月，第42-43 页。
④ 彭志芳：《关于相对集中行政处罚权有关问题的思考》，《河北法学》2005 年1 月,第139-144 页。
⑤ 赵荣福：《如何实施相对集中行政处罚权》，《城管监察》城市导报，2003 年10 月3 日，第7 版。
⑥ 官爱玉：《关于相对集中行政处罚权的研究》，中国优秀博硕士学位论文全文数据库，第13-22 页。
⑦ 关保英：《执法与处罚的行政权重构》，《法律出版社》2004 版第 125 页。
⑧ 同①。
⑨ 同⑥。
⑩ 吴金群：综合执法：《行政执法的体制创新》，地方政府管理，2000年第9 期。
⑾国务院《关于全面推进依法行政实施纲要的通知（2004 年4 月）。
⑿吴军辉：《试论建立城市管理综合执法行政协作制—兼议如何正确处理相对集中行政处罚权与行政主管部门的关系》，2001 年广州市――城市管理相对集中行政处罚权政府研讨会论文。
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