浅谈政府投资项目建设中存在的问题及应采取的对策

丁子愚（湖北省随州市审计局）

【时间:2010年03月09日】

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　　近年来，随着经济建设的快速发展，各级政府公益性和基础性项目的建设规模越来越大，从根本上改善了城市的基础设施、投资环境，提高了城市的综合实力，增强了城市的知名度和美誉度，促进了各地国民经济的全面发展和社会进步。但是，我们通过对一些政府投资的项目审计发现，在工程热火朝天的背后，部分政府投资项目由于决策、管理、机制等方面存在不足，项目建设中也出现了不容忽视问题，主要表现在以下几个方面：
　　一、项目前期工作缺乏深度。建设项目前期工作是从建设项目酝酿决定到开工建设以前进行的各项工作，是建设程序中一个非常重要的阶段。根据我国现行的基本建设程序，基本建设前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、初步设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。但是在实际工作中，许多政府投资项目前期准备工作不足，更没有请相关专家进行深入细致的可行性研究，造成项目决策走了过场、流于形式，行政立项批复建设内容往往与实际建设内容出入较大，甚至有些项目已经竣工，前期建设手续尚未完成，投资概算对造价的控制失去意义；有的更是领导头脑发热，长官意识强烈，造成工程盲目上马，出现大量的“政绩工程”、“面子工程”和“三边工程”。
　　二、项目组织管理相对薄弱。工程建设管理具有很强的专业性，工程建设中需要进行质量控制的环节很多、要求很高。现在很多政府工程项目的管理，都要“先搭台，后唱戏”，大都是从政府有关部门抽调人员，临时组建“工程项目指挥部”进行管理。而临时组建的项目班子，人员素质参差不齐，一些班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。在实践中，如有些项目缺乏科学决策，随意变更设计内容，致使投资的项目达不到预期的效果；有些建设单位被施工单位牵着鼻子走，对超计划投资部分未按规定程序重新进行报批，而是先斩后奏，造成既定事实，再要求增加投资；有些项目管理人员有“临时思想”，有些甚至借机与施工单位勾结，在隐蔽工程上大做文章，损害国家和建设单位利益。
　　三、项目设计不优。项目基本建设程序规定，一个成功的项目从勘察、初步设计再到施工图设计，是一个循序渐进的过程，在这个过程中，设计人员的设计是一个逐步完善的过程，通过广泛的征求意见、反复修改，最后提供较为完美的施工图纸，在设计阶段决定了工程造价的80%。而实际上，政府投资的设计往往没有经过这些过程，有些一味贪大求洋，迎合某些领导口味，浪费国家资财；有些设计人员追求工程“保险”、不出问题，故意加大系数，造成损失浪费；有些项目未经认真勘察、设计不切实际，甚至粗制乱造，造成施工中变更频繁，给施工单位增加工程造价以可趁之机。
　　四、项目招投标不规范。从我们近年来审计的情况看，部分项目存在不公开招标或以其他方式规避招标现象。有的借口时间紧、程序复杂将应该公开招标的项目以邀请招标或议标的方式来代替；有的甚至利用职权违法指定分包；有的擅自将招标范围限定于主体建筑工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接发包；有的施工单位出卖资质，违规挂靠；部分标底编制比较粗糙，项目内容不完整，存在漏算、多算现象；有的对一些关键数据不敲死，暂定价项目较多，留有活口；甚至有些建设单位抛开招标结果另起炉灶，违背招标文件的实质性内容签订合同；更有部分项目不搞招投标，直接指定施工队伍。
　　五、工程监理履行职责不到位。部分建设项目应实行工程监理却没有实行；有的实行同体监理，即监理单位与施工单位是隶属关系，出现 “儿子”监理“老子”的怪现象，如我们随州市园林施工企业和部分公路施工企业（路桥公司），工程监理和工程施工同在一个系统，工程监理起不到应有的监督作用，只能是流于形式；有的监理不负责任，默认施工单位随意变更工程；有的工程变更联系单签证不规范，签证内容不全，甚至弄虚作假，违规签证，给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁之机；有的只对工程量进行签证，未对价格进行确认；签证不及时，没有现场签证，而是事后补签，这些在很大程度上影响了变更联系单的真实性和有效性。由于缺乏有效的监督制约机制，造成监理单位不认真履行职责，发挥不了工程监理应有的作用。
　　六、竣工决算高估冒算现象严重。部分施工企业受利益的驱动，抱有蒙混过关的侥幸心理，故意抬高工程造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法，从而使工程造价不切实际。有的施工合同签订不规范，对合同中必须签订的条款如：材料价格、人工单价调整问题，故意不签、少签，留有“活口”，给以后的定价留出了余地。以湖北省随州市为例，审计局2008至2009年对政府投资的38个工程项目竣工决算审计结果表明：在送审金额3.8亿的基础上核减施工单位高估冒算金额达1.5亿元，平均核减率达39%。高估冒算主要表现有重复计算、变更调减部分不扣除、不按合同规定下浮，高套定额或建设单位高价签证等。
　　七、投资体制改革不彻底。突出表现在政府建设项目中投资、建设、运营管理“三分离”的投资体制落实不到位。投资与建设、建设与管理混为一体，行政行为直接融入工程项目的实施过程中，常常是政府直接组织项目建设，行政权力过度集中，在工程质量、财务管理、招投标等关键环节上缺乏有效的监督制约机制，政府既当裁判员又当运动员，结果导致项目投资工期较长、工程质量难以保证，而且难以实施有效监管，容易滋生腐败现象。
　　由于政府投资项目管理中存在诸多问题，给少数心怀不轨者中饱私囊提供了可乘之机，致使国家遭受严重损失，因此，加强政府投资项目的管理已是刻不容缓。要解决好政府投资项目中存在的问题，笔者建议应采取以下对策：
　　1.改革政府建设项目投资管理的模式。逐步限制政府投资项目临时组建工程管理机构管理项目的作法，改为委托专业的工程项目管理公司负责项目的运作。在建设过程中按照市场经济的运作机制，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，政府职能重点放在项目决策、资金运筹和监督管理方面。如，根据我们的审计建议，随州市建委成立专门的市政工程项目部，统一负责政府投资的市政建设管理，目前运行效果良好。
　　2、严格执行建设项目的各项投资管理制度。一是招标投标制度。招标投标的目的，不仅仅是优选好的承包商，也是为了保证政府的廉洁。依照招标投标法的规定，不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购达到招标起点的都应招标。在招投标工作中要严格实施“阳光工程”，避免“暗箱操作”。二是建立项目咨询、设计专家意见制度。一个项目从可行性研究、勘察、设计开始，就应召集相关方面的专家进行反复的研究，优先出最佳方案、设计，在城市建设方面，要遵从工程建筑的客观规律，少一些长官意识，多一些专家建议；少一些随意，多一些创意；少一些粗制滥造，多一些城市精品。三是督查协作制度。政府工程投资额巨大，必须建立监督制衡机制，纪检、监察、计划、财政、建设、审计和工程项目的使用部门应建立定期联合协作督查制度，应当在各自的职责范围内加强对政府投资工程运作过程的监督。四是工程监理制度。建设管理部门要加强对工程监理机构的监督检查，严把监理资质关，实行监理人员持证上岗，促使监理机构有效履行职责。对不认真履行监理职责的，要实施责任追究，并实行不信任制度。五是工程变更签证会审制度。严格控制施工现场签证，按投资额确定项目变更审批额度，对超过额度部分，要经联席会议或集体讨论审查确认，必要的签证须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方可纳入决算，以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生；确需进行的设计修改，引起工程量变化需要增加投资的，应当按程序报批。
　　3、在项目建设中，要加大对造价的控制管理力度，实行事前、事中、事后全方位审计，多层次控制工程造价，加大重大项目跟踪审计力度，紧跟项目“资金流”、紧贴项目“实体”、切实搞好项目“跟进”审计。另外还要加强对工程建设中的权威部门，如勘察设计、工程招投标、工程监理、工程造价咨询等部门的审计监督力度。要加大对变更增加工程量的审核控制力度。首先，勘察设计要到位，尽量减少设计变更事项；其次，工程监理要履行职责，把工程变更控制在最小范围内；再次，造价咨询部门要强化公信力，做到客观公正。（作者：丁子愚 湖北省随州市审计局）