| 《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》指出，一些地方仍存在违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等问题，并且有蔓延上升之势。大量统计数据表明，当前农村集体建设用地管理中出现的问题，突出反映在乡镇政府和村级组织土地违法上。那么，当前乡镇政府和村级组织土地违法为何多发?有哪些特点?查处这类违法行为存在哪些问题和障碍?如何有效遏制这类土地违法行为?围绕这些问题近日记者采访了部分国土资源执法人员及法律专家。 乡镇、村土地违法多发，暴露出管理缺失和管理越位两个突出问题 记者：在农村集体建设用地管理方面，当前乡镇政府、村级组织涉地违法主要有哪些特点?暴露出那些问题?有哪些违法形式? 侯福志：乡镇政府和村级组织涉地违法主要有以下三个特点。首先是违法现象的群发性；全国第六次、第七次卫片检查显示，全国的土地违法呈现出群发性态势，几乎所有的乡镇和村庄都有，呈现出农村包围城市的特点。同时还呈现出大分散、小集中的特点，以乡镇工业园、产业园等集中连片的违法形式存在。其次是违法主体的多样性。违法主体既有村民、市民等自然人，也有村委会、国有企业、村镇企业等法人组织，甚至有乡镇政府从事公务的人员。总体上看，各类违法案件很多都有政府部门或者村委会的影子。特别是村委会以建设工业园、发展经济和招商引资的名义，把企业和个人绑在违法占地的“战车”上作为人质，给查处工作带来相当难度。再次是违法行为的复杂性。买卖土地、非法占地、破坏耕地、非法出租、非法取土等行为均有发生，但又以村委会非法出租(即“以租代征”)以及企业、个人非法占地为主要违法行为。另外，最近一两年来，许多地方打着建设新农村的名义违法占用集体土地开发房地产。 乡镇政府、村级组织土地违法多发，暴露出管理缺失和管理越位两个突出问题。首先是乡镇人民政府管理职责的缺失。按照《土地管理法》第三条的规定，各级人民政府(含乡镇人民政府)应采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。国务院颁布的《基本农田保护条例》第六条也规定，乡镇人民政府负责本行政区域内的基本农田的保护管理工作。但在实际工作中，在处理发展经济与保护耕地的关系上，乡镇人民政府往往把二者的关系对立起来，过多地把天平向促进经济发展的方向倾斜，在以经济建设为中心的幌子下，没有能够正确履行耕地保护特别是基本农田保护的责任。这种职责缺失是造成土地违法行为多发的一个重要原因。其次是村级组织的管理越位。某些村委会实际上以所有者和管理者的双重身份履行“第二国土局”的职能。按照《土地管理法》的规定，农村集体经济组织或者村委会是集体土地的所有者的代表。既然是所有者，那么，按照他们自己的逻辑，村委会当然可以充分享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利。然而，按照《土地管理法》有关用途管制的规定，集体土地所有权是一种不完全的所有权，集体经济组织或者村委会在行使所有权的同时，应当遵守土地用途管制的要求。但在现实生活中，一些村级组织以发展经济和履行《村民委员会自治法》赋予的权利为说词，片面理解《土地管理法》的法律制度，以所有者和管理者的双重身份，越位行使对集体土地的完全所有权，使土地用途管制等重要法律制度在某些地方形同虚设。 陶品竹：乡镇政府和村级组织涉地违法的形式不外乎以下两种。一种是在农用地上做文章，通过无权审批、越权审批等非法手段将农用地变为城镇建设用地；另一种是在农村集体建设用地上做文章，将原本用于兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、村民住宅建设的农村集体建设用地用于其他用途。在这两种违法形式中，相比较而言，第一种形式的危害后果更大。 张学奇：近年来，通过多次大规模的土地专项治理整顿，非法批准和非法占用国有土地的违法现象在很大程度上得到遏制，但违法占用集体土地的行为具有较强的顽固性，并随着时间的推移不断出现新的表现形式。以某地2007年查处的61起农村集体土地违法案件为例。这61起违法案件可分为以下四种类型，一是非法占用集体土地办企业。在城镇和城乡结合部，一些村(居)委会干部违反土地利用总体规划，擅自改变土地用途，打着农业结构调整幌子，私自圈占集体土地自办或出租他人办企业和工厂。这类土地违法行为 23起，占37．70％。二是非法占用集体土地搞房地产开发。同样是在城镇和城乡结合部，村(居)委会干部违反土地利用总体规划，擅自改变土地用途，修建住宅、商铺出售，变相搞房地产开发，这类土地违法行为12起，占19．67％。三是非法占地修建村民住宅或搭建临时建筑物。村民自选地方，经过村干部同意就开始修建住宅或私搭乱建，部分拆迁户为在旧村改造或征地拆迁中谋取更多补偿而乱占乱建，这类土地违法行为21起，占34．43％。四是大型水利工程淹没区整村搬迁非法占地案。为赶工期蓄水，在库区的村庄必须在蓄水前搬离库区，在办理征地手续之前开始修建。这类违法用地行为具有一定的偶然性，共 5起，占8．2％。 进一步分析这四种非法占地情况，违法行为人既有包括个体老板、城镇普通居民和国家机关工作人员在内的外来人员，也有本村村民；非法占用的土地既有村委会预留和村民承包的耕地，还有村民房前屋后的空闲地。从非法占地性质看，有村级干部违规收费后口头同意和默许用地的，有因土地规划控制无法批准而擅自动工的，绝大多数都是未经批准，擅自违法占地行为。 表面看是利益诱导，深层次看则是制度使然 记者：为什么乡镇政府和村级组织土地违法多发? 王延杰：乡镇政府和村级组织土地违法多发的原因是多方面的，也很复杂，二者成为违法主体的原因，既有共性，又有差异。 从共性方面来看，一是在现行的财政分配体制下，除个别发达地区外，大多乡镇政府的可支配收入来源与村集体经济组织相差无几，都十分有限，于是以土地换取钱财就成了他们获取经济来源最便捷的方式。二是以用途管制为核心的土地管理制度，决定了乡镇政府与村级组织不可能具有批地权力，或者成为供地主体，一般只是履行程序而已。如果说，省、市、县级地方政府在不同程度上有运用管理土地的实体性权力，而获得多一些合法使用土地机会的话，那么乡镇政府和村级组织擅自决定使用土地，则大多表现为违法用地了。三是在上级地方政府下达的经济指标的压力下，市、县政府有可能采取一些简单的、不恰当的做法，将指标再普遍分解到经济基础十分薄弱的乡镇政府，甚至准行政化的村级组织。对乡镇政府和村级组织来说，既要完成指标，又要做到合法用地，确有些勉为其难。四是地方各级政府在贯彻落实中央政府实行最严格的土地管理制度过程中，存在着层层衰减的倾向。抛开这一问题背后更为复杂的原因，仅从事实结果推断，作为最基层的乡镇政府和实行自治的村级组织，很容易在严格管理土地问题上产生模糊认识，认为违法用地似乎不是什么大问题。五是从用地审批的角度来看，人们已经普遍感觉到了用地审批周期长的问题，未批先用、边报边用的违法用地情形大量存在。而对于急于用地的乡镇政府或村级组织来说，因为要履行更多的上报程序，所以获得最后批准同意使用土地的周期会更长，违法用地的可能性也就越大。六是近年来严查土地违法的高压态势，使得市、县政府的领导有所“警醒”。对于乡镇政府和村级组织联系的、能给本地带来财政收益的项目，因没有合法用地手续而向自己请示时，便采取默认、放纵，或者暗中支持的方式予以“批准”。还有的市、县政府招商引资的项目因难以在短期内合法“落地”，便“指示”乡镇政府或者村级组织出面与用地单位签订合同，造成违法用地。此类情形的违法用地，性质上属于上级政府非法批地，但表现出来的却是乡镇政府和村级组织违法。 从差异方面看，两个主体的违法原因存在一定的不同。乡镇政府有主动追求所谓的工作政绩的动因导致违法，而村级组织的违法用地，则无一例外是围绕自身经济利益角度考虑的。此外，村级组织涉及违法用地的，一般都拿村民“支持”和“集体投票表决”说事儿；由于村委会人员不属于国家工作人员，没有承担行政责任的顾忌；加上当前对集体建设用地流转问题的认识存在分歧，容易使集体土地所有权人产生“我的地我有权用”的想法，甚至还会得到一些所谓的理论支持。正是村级组织有着不同于乡镇政府的上述“优势”，目前的村委会违法显得更为普遍和突出。 侯福志：乡镇政府和村级组织土地违法多发存在主观和客观两方面的原因。在主观方面主要表现在政绩观、发展观和利益观上出现问题。乡镇人民政府和村级组织承担着发展经济、确保一方平安的重任，对这两级组织的考核通常也是以发展经济作为一项重要指标，而包括耕地保护等问题往往被忽略；在某些乡镇政府领导和村干部眼里，只要能在任期内把经济搞上去，其他问题统统都是次要的；某些村干部在上任之初，大多信誓旦旦，要为群众办事，改善群众生活，上任后盯着本村土地，怎么赚钱怎么干，至于耕地保护那是国家的事儿，在国家与集体利益发生矛盾的时候，小团体的利益高于一切。 在客观方面，我国对土地实行用途管制制度，严格控制耕地转为建设用地，在一些地方尤其是在发达地区，就存在着经济发展与供地之间的不平衡，为了摆脱用地指标的限制，在地方政府的默许或支持下，出现了大量的“以租代征”、未批先用或者擅自扩大开发区的问题。另外，我国对土地实行国家和农民集体所有制两种形式，农民对集体土地名义上是所有者，但因受到用途管制的限制，而无法完全实现所有权，包括土地使用权的转让、农用地的转用等处分权，加之基层干部对土地法律制度的错误理解，很容易出现非法处分土地的情况发生。 张学奇：集体土地违法屡禁不止，还有土地执法监察等方面的原因。当前执法监察力量相对薄弱，执法队伍受编制所限，基层执法监察人员相对不足，且工作能力和执法水平不高。动态巡查不到位，一些土地违法行为难以发现，即使发现后也只能口头或书面责令停工，如果当事人无理取闹不配合，拒不停工，强行制止可能引发矛盾激化，执法人员可能受到围攻和人身威胁。依法处理必须经过调查取证、处罚听证、复议诉讼、申请执行等许多环节，一个环节遇阻就会造成案件查办久拖不决。另外，国土资源部门在对违法占地作出拆除的行政处罚决定后，按照现行法律规定无权直接强制拆除，必须移送人民法院申请强制执行。据我调查了解，国土资源部门办案规范、法律依据适当，法院受理后很快予以执行到位的案件约占一半以上；因各种原因法院不予受理的占两成左右；法院受理后受到地方保护或关系说情影响长期不能执行的占三成左右。 陶品竹：当前乡镇政府和村级组织涉地违法情况多发，表面看来是利益的诱导，深层次则是制度使然。表面的利益诱导可以从两个方面来分析：一方面开发商、投资者为了降低用地成本加大利润空间，会更倾向于在农村土地上生产和投资；另一方面乡镇政府和村级组织为了繁荣本地经济和提高政绩，也会倾向于用各种方式吸引投资者，招商引资。利益上的诱导让投资者和基层组织一拍即合；损害的却是国家的宏观调控。深层次的制度原因可以归结为我国的城乡二元土地制度。相比较而言，法律对农民集体所有土地的规定不太完备，存在制度上的漏洞，为乡镇政府和村级组织的涉地违法提供了可乘之机。 查处不到位，源于思想观念障碍和行政执法偏软的大环境 记者：在查处乡镇政府和村级组织土地违法案件方面，目前存在哪些问题?对违法责任是否存在认定和罚则上的模糊和分歧? 王延杰：对于乡镇政府和村委会土地违法行为的责任认定，应区别开来。以目前最为普遍的“以租代征”现象为例，就乡镇政府而言，一般构成非法批地或者非法转让，法律责任不难认定。值得思考的问题是，非法批地也好，非法转让也罢，在许多情况下是在上级地方政府授意或者安排下实施的，但出于各种原因又很难找到直接证据。对于村委会而言情况就复杂一些，如果认定其实施的“以租代征”行为，属于“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的”，那么所承担的法律责任与造成的危害后果相比，明显偏轻。但这种以租赁方式表现出来的违法行为，又很难根据《土地管理法》第七十三条以非法转让罪追究其刑事责任。如果认定为非法批地，村委会成员又不属于国家工作人员，且由选举产生，不存在降级或者撤职问题，实际意义不大。事实上，这方面还存在着许多不同看法和值得研究的具体问题，由此对违法责任人的追究也会带来一些困难。从根本上说，对违法责任人处理不到位还是来自于思想观念的障碍和行政执法普遍偏软的大环境影响。 侯福志：目前全国土地违法案件查处工作面临拆除难和处理人难两个难题。因涉及到地方经济发展，在非法占用土地上建设的建筑物基本上无法拆除，原因是法律法规并没有赋予人民政府或者土地主管部门的强拆权，而司法机关往往以执行条件不具备为由不予执行。一般来说，非法占地的企业和个人往往经济势力强大，或多或少营建了关系网和保护网，因此，对人的处理往往是大事化小，小事化了，最后均是不了了之。 陶品竹：现行的《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政许可法》和《刑法》等，对乡镇政府和村级组织的涉地违法行为虽有规定，但较为笼统。以《土地管理法》为例，首先，该法第七章法律责任中共有十二个条文，其中多数都是规定以限期拆除非法建筑物、恢复土地原状、没收违法所得、罚款、对主要责任人处以行政处分、构成犯罪的处以刑罚等方式追究法律责任，并没有任何条文对乡镇政府和村级组织的违法行为作出法律规定，因此，乡镇政府和村级组织就会以集体的名义钻法律的漏洞，从事涉地违法行为。其次，《土地管理法》中规定的很多针对主要责任人的行政处分条款，并不能够适用于村级组织中的这些责任人。这样，对村级组织中的直接责任人而言，行政处分不适用、刑事犯罪够不上、民事赔偿还尚未规定，剩下的只有行政处罚中的罚款了。如果通过土地违法行为获得的收益远远大于罚款的实际数目，那么罚款的威慑力自然就大打折扣。 从完善法律和制度建设上探索建立长效机制 记者：如何通过建立长效机制，遏制乡镇政府及村级组织土地违法行为? 张学奇：强化土地监管，遏制乡镇政府及村级组织土地违法行为，宣传教育是基础，源头预防是关键，严厉惩处是重点，体制改革是保障。 抓长效预防，提高干部群众守法意识，有针对性地加大对城乡干部群众土地法律法规的宣传力度。一方面要对村干部、村民进行国情国策和依法保护土地的教育；另一方面要加强警示教育，进行广泛而生动直观的法制宣传教育。抓日常预防，完善动态监管网络，形成市级以下三条渠道的动态监管体系。建立和完善市局、县局、基层国土所系统内部的执法监管网络，将违法用地行为发现在动工之前 (初)，消灭在萌芽状态；发挥乡、村两级土地监督信息员作用，及时发现和报告违法用地线索和苗头；建立奖励群众举报和信访快查机制。抓制度创新，用地监管关口前移，充分发挥基层国土所的前沿哨所和桥头堡作用，可根据各地情况，建立用地预报制度、动态巡查制度，及时了解和掌握建设用地需求和用地动态；建立批后监管制度、建设用地核查制度，及时发现和处理违法用地和批少占多行为；建立执法责任制、监管责任追究制，对监管不力的人员实施监管责任追究，增强基层执法人员的事业心和责任心。抓大案要案查处，依法执行及时到位。对非法批地和暗中支持导致土地被违法占用的人员，要依法追究党纪政纪责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。抓队伍建设，强化执法监察力量，实行执法监察的集中统一管理，强化自上而下的执法监察管理体制。可以参照借鉴黑龙江省的经验，该省执法监察体制改革一步到位，从省厅、市局、县局三级全部成立“国土资源执法监察局”，所有人员全部为行政编制，级别高配半格，实现了执法监察一体化的领导体制。建议组建国土公安队伍。洛阳市国土资源局在这方面进行了有益探索，与公安机关联合成立了国土资源保卫警察支队，在国土资源执法监察工作中发挥了很大作用，应该引起高层领导的关注与重视，如果条件成熟可以推广。当前各地可根据具体情况，主动与当地公安部门协商，可先在国土资源部门设立公安局驻国土资源局办公室，这样将会对土地执法工作起到极大的支持与推动作用。 侯福志：土地违法成本低，但查处土地违法的社会成本较高。因此，在土地执法监察工作中，要贯彻预防为主，预防、教育与查处工作相结合的原则。除了前面所说的长效机制外，我认为还应建立和完善国土资源管理部门与司法机关土地违法联合办案的机制，包括调查处理机制、会审机制、移送机制和申请法院执行机制，这将对严厉查处土地违法案件，起到震慑违法犯罪的作用。 建立土地执法监察的研究机制也是非常必要的。土地违法案件情况复杂，涉及方方面面的利益，尤其是土地违法案件查处后如何执行的问题是关键。再有，如何做到执法与保障经济发展、保障民生需要相结合，也有许多问题值得探讨。因此，国土资源管理部门应成立专门机构，专门研究执法以及与立法的衔接问题，从理论层面上把握土地执法，提高执法监察的社会效果，保障执法监察工作科学、理性，符合实际，真正起到促进和保障发展的目的。另外，还建议在《土地管理法》修改过程中，增加赋予政府对非法占地建筑物的强制拆除权的条款。因为政府是耕地保护工作的责任人，但政府及土地管理部门并没有强制拆除权，行政处罚措施最终要依赖法院才能执行。而实践中，法院往往以执行条件未具备为由，拒绝受理或者拒绝执行。因此，要加大土地执法力度，必须让政府在承担保护耕地的责任的同时，同时具备保护耕地的有效手段。 陶品竹：建立遏制乡镇政府及村级组织涉地违法行为的长效机制，首先要在土地管理立法及相关立法中进一步明确乡镇政府、村级组织及有关人员的法律责任，通过问责制等途径使乡镇政府和村级组织能够切实承担相应的法律责任，对有关责任人员应当加大行政处罚尤其是罚款的力度，必要时也可探索完善民事赔偿责任的认定机制。其次，要进一步严格农村土地管理执法，做到有法必依、执法必严 |
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