如何实现我国耕地资源的可持续开发利用

罗 杰 段豫川 丁声源 《 光明日报 》（ 2013年07月21日   07 版）

    耕地资源除具有带来经济产出价值的生产性功能之外，还具有社会保障价值和生态服务价值等非生产性功能，其中，社会保障价值是维护农村社会稳定和基本养老制度的体现，生态服务价值是保持耕地资源存在的基石。因此，耕地的生产性功能与非生产性功能共同存在于耕地生态系统之中，并相互依存、相互促进。耕地资源的生态服务价值是经济产出价值和社会保障价值存在的基础和保障，耕地的经济产出价值是生态服务价值和社会保障价值实现的手段和工具，而社会保障价值是经济产出价值和生态服务价值实现的最终目的。可见，耕地资源的可持续开发利用对一个国家和社会来说至关重要。

    现阶段，我国耕地面积正以每年433万亩的速度递减，全国耕地面积已逐渐逼近18亿亩的红线。耕地面积总量的不断减少给我国粮食安全和国民经济平稳运行带来巨大压力，同时也引发新的生态环境问题和新的“三农”问题。由于耕地资源的准公共物品属性以及粮食在国民经济运行和国家安全战略中的特殊性和重要性，再加上在目前市场机制条件下，我国耕地资源的市场价格并没有真实全面地反映出耕地的经济产出之外的非市场价值部分，耕地资源的社会保障价值和生态服务价值没有以货币形式体现到经济活动中，这就造成了主体经济行为的收益外溢。其结果必然引发耕地利用成本与利益分摊不均衡，导致耕地资源的保护主体缺乏足够的内在激励动力，加剧了耕地资源的非农化转移趋势。如何实现耕地资源集约化、节约化利用，实现人地关系可持续发展，是解决我国“三农”问题和粮食问题的关键。

    全面认识耕地资源的经济产出价值、生态服务价值和社会保障价值。要重新构建耕地资源价值评估的指标体系，把耕地的社会保障、生态服务价值纳入到耕地的价值体系之中，使其显性化，把由于耕地资源损失所造成的社会和生态成本纳入市场成本，并以耕地的综合价值为基础评估耕地的价格，重新建立耕地用途转移和破坏的成本核算体系，使耕地的占用者和破坏者付出足够的代价来补偿耕地的损失。

    走耕地资源集约、节约化之路。通过不断整合、流转、置换和储备，合理安排土地投放的数量与速度，改善现有用地结构和布局，挖掘用地潜力，使每宗建设用地都最大限度地提高投入产出比例，符合投资强度，提高土地配置和利用效率，提高土地利用的集约化程度。各地各部门要转变不合理的土地利用方式，充分发挥土地资源的资产效益。

    坚持“占补平衡”政策，实现耕地总量的动态平衡，建立耕地损失补偿制度。耕地的占补平衡是指“补”地面积与“占”地面积在数量上和质量上的平衡。占补平衡策略的目的是扭转我国当前耕地总量不断减少的局面。从1996年我国开始实施“占补平衡”以来，从耕地占补平衡实施的结果来看，“占补平衡”政策的实施的确使全国及大部分省区耕地实现了数量上“占”与“补”的平衡，但却未从根本上扭转我国耕地数量持续减少的局面。之所以出现这种局面，是因为“占”地面积仅是减少耕地面积中的一小部分，耕地“占补平衡”并没有真实反映耕地减增变化的真实情况。

    完善土地的有偿使用制度和被征土地的补偿机制。应坚持如下原则：一是维护被征地农民合法权益原则，确保被征地农民原有生活水平不因征地而降低，并满足其长远生计和未来发展的需要。二是同地同价原则，即相邻区域的征地项目，征地补偿标准不因征地目的及土地用途不同而有差异。三是协调平衡原则，即在同一个区域，征地统一年产值标准确定的补偿标准与区片综合地价应相衔接，新标准应与原征地补偿标准相衔接，不得低于当地原征地补偿标准。四是公开听证原则，即征地区片价要依法组织听证，广泛听取有关部门、农村集体经济组织、农民及社会各方面的意见和建议。

    耕地保护补偿机制运行的内部环境，首先要明晰产权边界。耕地利用的外部性是构建耕地保护补偿机制的理论基础，明晰的产权是实现外部效应内部化的前提，主体不明、权能不清是引起耕地保护外部性无法内部化进而造成耕地大量流失的重要原因。其次是科学的价值体系。耕地保护补偿的实质是平衡区内与区际、代内与代际之间的经济利益，而这种利益的平衡是建立在耕地综合价值科学测算基础上的。因此耕地补偿机制要充分考虑其经济产出价值、社会保障价值和生态服务价值等。最后是必要的立法。目前耕地保护补偿还没有成文的法律规定，应该通过必要的立法为耕地保护补偿机制的运行提供法律依据，以法律的形式明确补偿主体、对象、方式、补偿标准以及组织结构的设置等。

    耕地补偿机制运行的外部条件，首先要有正确的耕地保护责任观。耕地的准公共物品特征和耕地保护的正外部性，决定了耕地保护是“公众目标”，是全社会的共同责任。保护耕地的成本不应由管辖的乡镇农户全部承担，中央、省级和从事二三产业的生产者也要承担一定的责任，树立正确的责任意识。其次要建立合理的财税体系，要在明确各级政府职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，通过国家的财税体制改革，使地方政府的财权与事权对称，地方政府不再通过“土地财政”来弥补财政资金的不足。同时，要改进征地制度，规范政府征地行为。一方面要调整征地中政府与农民的利益关系，在符合规划和用途管制的条件下，允许集体建设用地直接入市，构建农民分享城市化、工业化带来的土地增值收益的长效机制，健全以市场机制为核心的耕地保护补偿机制运行的制度环境。

    （作者单位：西南大学经济管理学院）