农民养老：支付更需公平

经济观察

农民养老：支付更需公平

邓大松 杨 东《 光明日报 》（ 2013年07月23日   16 版）

农村养老，关乎亿万农民福祉和利益，不是小事。早在2009年，国务院就出台了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，在中国广大农村区域正式推出了与城镇企业职工类似的“通胀结合”的社会养老保险制度模式，简称“新农保”。农村社会养老制度的安排体现了党和国家对于提高广大农民老年收入水平的重视，也是满足农民养老保障需求，进而实现基本养老保险的城乡一体化，消除城乡差异的现实举措之一。

基于未来养老保险城乡一体化的制度建设预期，政策将“新农保”的制度模式定义为和城保一致的“基础养老金+个人账户养老金”结构，其中体现公平和互济性的“新农保”基础养老金设计以公共财政补贴的专项预算模式，实行非缴费型普惠制，按照统一额度计发。整齐划一的基础养老金给付标准，从表面上似乎是绝对公平的。然而，在遭遇地域经济发展不均衡和生活水平差距的现实问题时，却在事实上造成一种养老保险给付的不公平。

《指导意见》确定的“新农保”基础养老金的统一标准是55元/月/人或者660元/年/人。另一方面，反映经济发展以及生活水平的人均纯收入在全国范围内却是很不均衡的。2010年全国最高的人均纯收入在上海，是12482.9元，同期最低在甘肃省，只有2980.1元，前者约为后者的4.2倍。而评价“新农保”给付公平性的关键指标是基础养老金替代率水平，它恰好是基础养老金给付与人均纯收入的比值。因此，在基础养老金给付不变的前提下，人均纯收入越高的地区基础养老金的替代率水平反而越低，并且与人均纯收入呈反比例的变化趋势。这种现象的出现反映了政策的制定追求绝对的公平，却忽视了养老保险制度建设所植根的具体经济环境的差异性，从而造成了事实上的不公平。

有鉴于此，综合考虑经济因素立足于基础养老金替代率的角度，统一替代率水平才是公平性建设的正确之路。

这方面，国外关于农村社会养老保险制度的建设通常也是依赖统一的基础养老金收入替代率来实现养老保险的公平性目标的。

在美国，OASDI公共养老金制度是全国范围覆盖的基础养老金制度，其覆盖对象自然包括农民群体。联邦政府每年制定总的预算，以社会保险税的形式收集养老资金，然后以统一的替代率水平对于农村以及城镇群体进行发放。尽管这种基础养老金并不是一种非缴费普惠的制度，然而，它却基于差异性的公平的基础养老金制度，成为美国唯一的统驭城乡的全国范围的养老金制度。

在日本，农村社会养老保险主要是由一套双层结构（三个主要的制度）组成：国民年金制度、农业者年金制度、国民年金基金制度。这其中，扮演基础养老金角色的是国民年金制度，具有全民覆盖性，它最早是以农民和自营业者群体为主而建立的制度。只是从1985年以后，这套制度被改造为全体国民共同参加的基础年金制度。国民年金制度虽然也是需要缴费的，但它的核心特点之一也是提供统一的收入替代率水平，以全体国民公平的养老金给付为目标，实现了先农村后城镇的全国一体化的养老金覆盖的效果。

我国现阶段统一替代率的主要方法可以通过改革“新农保”基础养老金筹资机制等手段来实现。由于中央财政在《指导意见》中已经明确了“新农保”基础养老金的定额给付标准，因此，不同地区农民的基础养老金收入替代率差额可以由地方财政来予以补偿，采用分层负担多方筹资的形式。具体办法是，依据中央政府的定额养老金标准，全国人均收入水平以及农村经济发展等因素确定一个相应的统一的基础养老金替代率水平。以此为参照，各省、地、县根据当地的人均收入水平和中央财政的定额给付来计算当地的实际替代率水平，如果实际替代率与国家统一的基础养老金替代率水平有差距，再通过各级地方政府来进行逐级分层的财政补贴，直到当地农村的实际替代率水平达到一个全国统一的替代率标准。这样的方式既不改变“新农保”基础养老金的非缴费普惠的本质，又实现了农民养老保险给付的公平性，更在长远意义上为我国城乡统一的社会养老保险制度建设铺平了道路。

在政策的具体推行过程中，需要防止两种可能出现的逆向选择和道德风险行为:其一，养老金标准低的贫穷落后地区的农民向养老金标准高的富裕发达地区的趋利性流动，其连锁反应是富裕发达地区将强化户籍壁垒;其二，地方政府为逃避新农保补差责任，人为压低本地区农民人均纯收入水平数据。对于第一种情况，可采取将退休者新农保个人账户的在本地的参保缴费年限记录作为基础养老金受益资格审查条件;对于第二种情况，可通过建立科学准确权威的统计制度并严肃统计纪律加以防范。

(作者单位：武汉大学社会保障研究中心)