区域发展差异化 资源利用最优化 整体功能最大化

——重庆市五大功能区域发展战略实施情况调查

作者：重庆市五大功能区域发展战略课题组《光明日报》（ 2015年11月20日 04版）

图为重庆中心城区 资料图片

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党的十八届五中全会强调要加快建设主体功能区，发挥其基础制度作用，推动各地区依据主体功能定位发展。近年来，重庆科学谋划和大力实施五大功能区域发展战略，切实推进区域发展差异化、资源利用最优化、整体功能最大化。

“直辖市体制、中等省架构”是重庆基本市情。重庆既有比肩沿海发达地区的繁华都市中心区，也有广袤的农村地区，还有14个国家级扶贫开发工作重点县，其中12个区县处在秦巴山、武陵山国家集中连片贫困地区之中。城乡差距大，区域差距大，既是重庆的基本市情，也是全国的一个缩影。为了破解这一难题，2013年9月，重庆市委、市政府重新审视基本市情和发展阶段，坚决贯彻中央决策部署，从重庆实际出发，提出了五大功能区域发展战略，将市域空间划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区等五个功能区域。五大功能区域发展战略是落实“四个全面”战略布局、推进“五位一体”现代化建设的载体和平台，是全方位、综合性、系统性的战略决策部署，更好地激发了重庆各方面的发展活力和潜力。近期，我们对重庆市实施五大功能区域发展战略情况进行了跟踪调研。

一、突出考核和产业引导，推进五大功能区域依据功能定位发展

优化考核机制，引导五大功能区域特色发展。出台改进完善区县（自治县）党政领导班子和领导干部综合考核意见，将区县考核项目由271项精简整合为27项，按功能区域划分考核组别，突出首要任务，差异化设置考核指标体系及权重。都市功能核心区是具有全国性影响的都市中心区，不再考核工业发展，重点考核经济水平、第三产业发展和现代城市建设管理等；都市功能拓展区集中体现重庆国家中心城市的经济辐射力和服务影响力，加大战略性新兴产业发展、实际利用内外资等经济类指标权重，重点考核经济水平、产业发展、开放合作等；城市发展新区是重庆市未来工业化、城镇化的主战场，加大工业经济、内外资利用等指标权重，注重考核人口吸纳、城镇化率等；渝东北生态涵养发展区是国家重点生态功能区和农产品主产区，突出生态文明建设的要求，重点考核特色农业、生态环保等；渝东南生态保护发展区是国家连片特困地区、重点生态功能区与重要生物多样性保护区，突出保护生态的要求，重点考核扶贫开发、旅游发展、生态保护等。通过改革考核制度，改变了以往片面强调GDP的不足。从2013年、2014年经济社会发展实绩考核情况看，渝东北和渝东南地区不同于以往难以比肩都市功能核心区和都市功能拓展区的情况，2013年、2014年度分别有6个、2个区县跻身全市38个区县前10位，而都市功能核心区和都市功能拓展区分别在2013年、2014年度有2个、1个县位居倒数后5位，这既让经济发展水平较高的都市区感受到新定位下的差距和压力，也让生态环境保护任务重的区县考出了信心、考出了动力。

优化产业布局，引导“产业跟着功能定位走”。出台优化全市产业布局加快五大功能区建设的实施意见，并以此为基础分行业配套制定工业、农业、商贸、旅游等政策文件，细化产业错位布局，引导区县定向招商、错位招商。都市功能核心区重点发展金融服务、国际商务等高端综合服务业和文化产业，服务业增加值占比已超过80%，跻身全国先进地区之列；都市功能拓展区重点发展龙头带动型先进制造业、高技术产业和现代物流业，战略性新兴产业增加值占全市的比重近60%；城市发展新区以建设重要的制造业基地和全市主导产业的配套产业基地为目标，加大招商引资力度，2014年工业增加值、工业投资占全市比重分别达到40%和56%；渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区，落实“面上保护、点上开发”要求，重点发展特色工业、特色效益农业、生态文化旅游业等资源环境可承载的特色产业，2014年两地区接待游客人数分别增长18.5%和22.4%，成为全市特色旅游增长最快区域。

二、统筹资源要素优化配置，分类支持五大功能区域发展

分类给予财政扶持。出台完善财政政策支持五大功能区建设的实施意见，通过发挥财力支撑和政策激励约束作用，促进各功能区差异化发展。对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区“多予不取”，加大均衡性财力转移支付力度，确保其人均财力增幅高于全市平均水平，2014年一般公共财政预算补助占全市比重达52%；对城市发展新区“少取多予”，工业园区市级税收增量全额用于园区发展，正在研究设立城市发展新区基础设施建设基金，支持其基础设施建设；对都市功能拓展区，着力完善开发区财政政策；对都市功能核心区，着力完善支持现代服务业发展的财政政策。

分类支持区域发展。渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区是重庆市全面建成小康社会的“短板”区域，针对其经济社会发展特殊困难，专门出台扶持政策，从基础设施、公共服务、财税等十个方面加大支持力度。针对城市发展新区工业化、城镇化对提升基础设施保障水平的迫切需要，出台城市发展新区重大基础设施建设实施方案，加快推进交通、信息、能源、水利等9个方面129个重大项目建设，提升其工业化、城镇化的基础设施保障能力。

分类保障发展空间。深化完善全市城乡总体规划，将五大功能区域发展战略要求落实到具体空间。按照“建设用地跟着人口和产业走”的原则，指导区县完善土地规划，优化建设用地结构和布局，并根据不同功能区域功能导向分类保障用地需求。对都市功能核心区和都市功能拓展区，更多利用“地票”等市场化方式配置土地。在城市发展新区探索建立“城镇建设用地周转空间”，保障其工业化、城镇化发展用地需求。对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区，重点是保障其城市功能完善和基本公共服务、基础设施建设、旅游发展等用地需求。

分类给予融资支持。出台金融核心区建设扶持政策，支持都市功能核心区金融机构集聚，2014年全市13个要素市场有11个在该区域布局，交易量占全市的93%，比上年提高22个百分点；外资银行总部和区域性总部17家，外资保险机构总部和区域性总部两家。支持都市功能拓展区依托寸滩保税港区、西永综合保税区开展外汇资金集中运营管理、离岸金融结算、电子商务外汇支付等改革试点，今年前三季度，离岸金融结算近700亿美元、跨国企业外汇资金集中收付量近1000亿元人民币，跨境人民币结算量逾1600亿元、继续保持中西部首位。大力拓宽城市发展新区融资渠道，2014年该区域新发行企业债券额度占全市的41%。加大渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区政策性信贷投入，2014年银行中长期贷款增速分别高于全市平均水平9.4和1个百分点。

促进公共服务均等化。加大对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区基本公共服务的支持力度。对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区的教育、医疗、社保等补助资金，按全市最高比例给予补助。加大扶贫开发支持力度，重点在渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区实施高山生态扶贫搬迁，2014年安排两地区贫困区县财政专项扶贫资金占全市比重达79.7%、高山生态扶贫搬迁规模占全市比重达88.6%。

三、强化资源环境约束，差别化管控区域开发秩序

强化差别化产业投资约束。先后出台“五大功能区产业负面清单”和“五大功能区产业禁投清单”。根据不同区域的资源禀赋和功能定位，从产业类别、投资强度、产能等方面严格把关，逐步淘汰原有过剩产能和不符合功能定位的产业。如，除楼宇工业外，都市功能核心区禁止新建和扩建工业、一般性物流和生产资料、生活用品和农副产品批发市场项目；都市功能拓展区禁止新建、扩建火电、冶炼建材、重化工以及使用煤和重油为燃料的工业项目；城市发展新区限制建设环境敏感的工业项目，对其西部片区严格限制建设高耗水的工业项目；渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区禁止布局资源环境超载的产业项目，限制占地规模过大的产业项目。据此坚守“底线”要求，2014年以来，重庆市累计共暂缓审批、不予审批环评项目264个，涉及投资459亿元。

强化差别化环境保护约束。出台差异化环境保护政策，根据不同区域的环境容量和资源承载能力制定相应的总量减排政策，实施差异化考核，强化倒逼机制，严禁低水平重复建设，严禁建设“两高一资”和产能过剩项目，支持区域发展需求。对都市功能核心区，突出以治为主，执行污染物排放总量“只减不增”；对都市功能拓展区，加大大气、水环境的治理力度，特别是全面整治累积性污染；对城市发展新区，科学利用环境承载力实现重点开发；对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区，严格控制污染物新增量，提高生态服务功能，增加生态产品供给。

四、突出首要功能，有序滚动实施年度重大专项

都市功能核心区着力实施“现代服务业优化提升”和“现代都市精细管理”两大专项。引导都市功能核心区聚焦金融服务、国际商务、高端商贸、文化创意、都市旅游等现代服务业，深化国家服务业综合改革试点，加快建设现代服务业集聚区，着力打造长江上游金融中心和商贸中心。今年前三季度，第三产业增加值同比增长10.3%，占GDP比重82.0%。中央商务区开发建设初具规模，已集聚金融、商贸、商务等现代总部服务企业350多家。加快城市空间优化和旧城风貌改造，完善城市市政配套和公共服务设施，打造两江四岸滨水景观，有序推进国家智慧城市试点，进一步提高城市精细管理水平。

都市功能拓展区着力实施“新兴产业创新集聚专项”和“功能组团优化开发专项”。以两江新区开发开放为龙头，依托重庆高新区、重庆经开区、西永综合保税区和大学城等，加快布局电子信息、高端材料、机器人等高新技术产业，着力打造全市科教中心、创新中心、物流中心、综合枢纽和对外开放门户。今年前三季度，GDP、工业增加值、第三产业增加值分别同比增长11.6%、10.8%和13.5%，均超全市平均水平。加快以轨道交通、桥梁、隧道为重点的基础设施建设，城市畅通水平和现代都市形象得到明显提升。

城市发展新区着力实施“基础设施提速建设专项”和“制造业提档升级专项”。依托各区县工业园区，加快推进MDI一体化、页岩气开发、汽车整车、精密锻造、机器人制造等重大产业项目，培育完善产业链条，大力发展支柱性、战略性产业。今年前三季度，GDP同比增长11.7%，位居各功能区之首；工业增加值、固定资产投资、工业投资、实际利用内资四个指标总量和增速均领先于全市其他区域。适应大规模推进工业化、城镇化发展需要，加快推进一批重大交通项目建设，完善能源保障、水资源保障等重大基础设施，构建低成本快速物流通道，有效提升了基础设施支撑保障能力。

渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护区，着力实施“‘点上开发’试点示范专项”“全面小康助推专项”“基础能力提升专项”和“生态涵养保护专项”。以涵养好三峡库区青山绿水和保护好秦巴山区、武陵山区生态环境为重点，增强生态产品供给能力，加快建设国家重点生态功能区。依托区县城城市规划区及重点城镇、特色工业园区、特色旅游开发区，以及特色农业示范基地等，培育壮大特色工业和特色旅游业、特色效益农业，增强综合交通、能源保障、水资源保障等支撑能力，加快建设长江流域特色经济走廊。倾斜实施民生工程，建设秦巴山片区、武陵山片区扶贫开发示范区，促进基本公共服务均等化。实施高山生态扶贫搬迁和生态脆弱地区人口减载，今年前三季度已搬迁安置8.8万人、完成2015年度自愿搬迁群众总量的74%。

促进区域联动，突出“全市一盘棋”，重点突出交通、人口流动、要素配置等方面，着力实施“区域联动促进专项”。推进交通联通，着力打通都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区与渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区的连接通道。深化户籍制度改革，完善人口配套政策，促进人口分布与产业布局、资源环境相协调，促进人口合理流动，2014年渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区向区域外自愿有序转移人口6万多人。探索建立多形式、多领域生态补偿机制，加大对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区生态补偿力度，促进要素流动。重庆资源与环境交易所挂牌运行，排污权有偿使用和交易工作有序推进，近400家企业完成排污权核定和有偿分配、实现交易额超过8000万元。积极开展区县间合作和对外区域合作，优化对口帮扶机制，促进区域（区县）协作互动。

五大功能区域发展战略促进了全市一体化发展。战略实施两年多来，重庆经济增速连续稳居全国前列，呈现结构优化、活力增强、质效提升、民生改善的良好态势。