政府与社会资本合作需注意的几个问题

作者：翁玉莲《光明日报》（ 2016年12月17日 11版）

【对策建议】

目前我国各地正在公共产品领域推广政府与社会资本合作（以下简称PPP）模式。从目前的实践看，以下几个问题应引起高度重视。

一是PPP适用范围。从实践情况看，目前推行PPP的过程中，出现了“政府热、社会资本冷”的现象。这种现象的出现与PPP合作的适用范围定位不清有关。社会产品分为私人产品和公共产品，私人产品具有排他性和竞争性，由市场提供最有效率；公共产品具有非排他性和非竞争性，市场不能提供或提供不足，只能由政府提供。但政府提供公共产品不等于政府直接生产全部公共产品，其中纯公共产品只能由政府直接生产和提供，准公共产品的生产可引入市场机制，由社会资本生产，其供给效率大大优于政府直接生产。因为，纯公共产品没有收益，如采取PPP合作模式，政府对社会资本不仅要补偿公共产品的生产成本，而且还要给予一定的利润补助，政府付出的总成本大于政府直接生产成本。而准公共产品，由于有一定的使用者付费收入，采取PPP合作模式，政府仅给予一定的补贴，社会资本就可以获得社会平均利润，而且社会资本生产准公共产品，还能大大降低生产和运营成本。因此，PPP合作模式适用范围应当是准公共产品领域，也就是使用者付费的公共产品领域。在纯公共产品领域，不应推行PPP模式，否则，将降低社会资源配置效率。

二是公共产品定价和政府补贴。追求利润最大化是社会资本的根本属性，但市场竞争却使社会利润平均化。社会资本是否有积极性参与PPP项目，关键是能否获得社会平均利润。PPP项目是准公共产品项目，具有一定排他性和竞争性，社会资本能够通过使用者付费实现部分收益，但仅凭使用者付费，无法获得社会平均利润，这就需要政府给予一定的补贴，否则社会资本就没有参与PPP项目的积极性。PPP项目收费定价和政府补贴应坚持以下原则：一是要确保社会效益尽可能最大化；二是保障社会资本获得社会平均利润，但不得获取超额利润。如果政府对项目收费定价过低和政府补贴过少，在社会效益增大的同时社会资本将出现投资损失；如果定价过高和政府补贴过多，在社会资本获得超额利润的同时社会效益将受到损失。无论哪种情况发生，都违背了PPP项目合作的初衷，必然导致项目合作失败。因此，如何按以上原则确定PPP项目收费定价和政府补贴，需要政府与社会资本反复协商谈判，达成共识，并在相关合同和协议中予以明确。另外，PPP项目合同运营周期多在20年以上，在这一过程中，有许多影响项目收益的因素可能发生较大变化。因此，在PPP项目合作的相关合同和协议中，也应明确对社会资本收益“可调整”的条款，建立动态可调整的收费定价和政府补贴机制，以实现PPP项目的社会效益与社会资本收益的平衡。

三是财政承受能力问题。财政承受能力是指在PPP项目生命周期内，政府财力是否能够承担PPP项目所涉及的各项财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。科学评估财政承受能力，有利于政府控制支出和债务规模，避免PPP长期支出责任超出财政承受能力；有利于社会资本分析判断PPP项目的财务可行性，提高社会资本尤其是民营资本和外资参与的积极性；有助于金融机构了解PPP项目的财务可行性，增强其参与PPP项目融资的可能性和积极性。因此，各级政府应根据自身的财力状况、必须保障的基本支出、存量债务规模，科学评估财政对PPP项目的可承受力，合理安排PPP项目规模，将财政支出责任编入中期财政规划，在分年度预算中统筹安排，确保PPP项目各项财政支出及或有债务处于财政可承受能力的范围内。

四是风险分担。首先要发挥禀赋优势。由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。其次是风险和收益要匹配。高风险要有高收益，低风险要有低收益，以体现公平。最后要量力而行。承担的风险要和参与方的能力相适应，要有上限。如果投资者承担了其无法承担的风险，就会缺乏控制能力。

五是诚信和法制化。在PPP问题上，目前政府比较热，社会资本比较谨慎。一些社会资本担心政策变动导致协议不履约，比如有个别地方政府为加快基础设施建设，与社会资本签订一些脱离实际的合同以吸引投资，项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害社会资本的利益。再加上PPP项目合作期限长，增加了风险系数，投资回报难以预测。这些都影响了社会资本的积极性。在PPP模式下，政府与社会资本合作应建立在平等诚信的基础上。社会资本不能以牺牲公共产品质量为代价，进行恶性价格竞争。政府也不能利用管理者的优势，获取强势谈判地位，更不能人为挤压社会资本的合理收益。这就需要法律规范双方的权利和责任，既保证项目的顺利进行，还能维护公私双方的利益。我国目前采用部委发“通知”制定“政策”的方式来规范PPP项目建设和运营，其法律效力较低。PPP模式的特殊性，要求对项目公司、招投标、政府补贴和税收优惠等，做出特别的法律规定。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，大多适用于某个行业，缺乏全局性和系统性。有的法规过多重视自身管理的需要，导致部门法规之间存在冲突，难以有效衔接，迫切需要通过立法，保证PPP项目的各方利益不受损害。因此，法制建设是一项基础性工作，也需要给予足够的重视。

（作者单位：西北大学新闻传播学院）