土地违法案件查处程序（上）作者：

中国国土资源报网 2013-07-31 10:45:40 来源：中国国土资源报

主讲人 李江涛（国土资源部执法监察局）

问题一

违法案件查处工作总体要求

案件查处工作的总体要求是：事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法、适用法律正确、处理到位。

事实清楚是指违法案件涉及的违法主体、目的、用地位置、地类、面积、权属、规划、审批、建设现状等基本情况要清楚；证据确凿是指取得的证据必须客观真实，与违法事实相关联，且证据取得符合法律的规定；定性准确是指依据违法事实和相关法律法规的规定对违法案件作出准确定性；程序合法是指违法案件的调查和处理都要符合法律规定的程序；适用法律正确是指适用正确的法律责任条款作出处罚决定；处理到位是指按照相关规定执行行政处罚决定，向纪检机关提交行政处分建议，涉及刑事犯罪的及时向公安、检察机关移送。

问题二

发现土地违法线索的主要途径

国土资源主管部门发现土地违法线索的主要途径有二：一是通过土地卫片执法检查（面）、巡查（线）、执法监察视频监控（点）等日常执法监察手段，主动发现土地违法线索；二是通过接受群众举报、媒体反映等途径，掌握土地违法线索。

执法监察巡查

巡查的概念。指国土资源主管部门及其派出机构通过巡回检查的方式，及时发现国土资源违法行为，并依法予以制止和报告的工作制度。巡查即巡回检查，是指用包括实地查看、口头询问、核对批文等相对比较简易的方式，对国土资源开发利用行为进行的检查。

巡查的主体。根据国土资源部《关于在土地执法监察工作中实行动态巡查责任制有关问题的通知》规定，市（地）、县（市）土地行政主管部门和基层土地管理所是巡查的主体。《巡查工作规范》（试行）（以下简称《规范》）将巡查的主体界定为地方国土资源主管部门及其派出机构。地方国土资源行政主管部门指省、市、县三级国土资源主管部门。派出机构则包括国土资源管理分局和国土资源管理所。

巡查的一般程序。主要包括巡查准备、实地巡查、发现违法、现场处置和巡查信息记录等五个阶段。

巡查准备。在实施巡查工作前，巡查人员应当做好相关准备工作，包括准备巡查工作所需的相关图件，如巡查责任区域的土地利用现状图、土地利用总体规划图、宅基地管理“两图一表”、近年出让（划拨）国有建设用地明细表、新开工项目清单等。同时，携带巡查工作需要的装备，如通讯工具、GPS、照相摄像等设备。

实地巡查。巡查人员按照巡查工作计划进行实地巡查，对巡查责任区域内的拟建、在建、新建成用地项目和矿产资源开发活动进行检查。检查对象既包括合法行为，也包括违法行为，目的是从中发现违法行为。

巡查人员在巡查工作中发现《规范》所列国土资源违法行为时，应当对有关情况进行初步核查，并依法收集相关证据材料。

现场处置。巡查人员对经初查确认的国土资源违法行为，应当按照规定及时予以制止，填写违法行为报告单，向上级报告。违法行为报告单要简要说明发现国土资源违法行为的有关情况，以便于国土资源主管部门对违法基本事实进行审核或核查，确认是否属于国土资源违法行为，为后续相关工作做好准备。

巡查的内容。根据相关规定，巡查应当及时发现以下违法行为：未经批准非法占用土地的；在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物的；占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土的；占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田的；无证勘查、开采矿产资源的。

应注意的是，巡查的内容限于《规范》所列的国土资源违法行为，具体涵盖了土地和矿产资源两个方面。需要注意的是，通过巡查应当发现的国土资源违法行为，不是指所有的国土资源违法行为，而是限定在《规范》所列范围之内，这主要基于两方面考虑：一方面，巡查只是发现国土资源违法行为的一种相对有效的方式，但通过巡查不可能发现所有的国土资源违法行为；另一方面，如果对巡查内容不加限定，基层巡查工作任务将过于繁重，同时也将无限增加巡查人员和巡查实施主体的责任，有关部门将有可能据此进行问责。

巡查的方式。包括全面巡查和重点巡查两种方式。对巡查区域实行全覆盖的全面巡查方式、对国土资源违法行为多发时段和高发区域实行有针对性的重点巡查方式。县（市、区）国土资源行政主管部门结合本地实际不定期实施重点巡查，国土资源管理所定期实施全面巡查。

对巡查发现的违法行为的制止方式。制止违法行为主要有两种方式，即口头制止和书面制止。

巡查人员采取口头方式制止国土资源违法行为时，应注意向违法当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能为此承担的法律责任，督促其立即停止或改正违法行为，并对后续整改情况进行跟踪检查。

采取书面方式制止，主要是向违法当事人下达责令停止违法行为通知书或责令改正违法行为通知书。

巡查报告制度。巡查报告制度包括零报告、专项报告和定期报告三种报告。

零报告，参照的是“非典”时期的做法。强调巡查人员每次巡查任务结束后，无论是否发现国土资源违法行为，均应当向巡查实施主体，即县级国土资源行政主管部门或国土资源管理所报告巡查结果。

专项报告是指县级国土资源主管部门和国土资源管理所及时向本级人民政府和上一级国土资源主管部门报告巡查中发现的重大、突发国土资源违法行。

定期报告是指各级国土资源主管部门和国土资源管理所按时报告巡查工作的开展情况。

专项报告制度

违法行为报告工作是制止和查处违法行为的重要环节和有效措施，也是地方各级国土资源主管部门的重要职责。

为进一步加强和规范对违反国土资源管理法律法规行为的报告工作，2010年11月11日，国土资源部办公厅印发《关于进一步加强和规范对违反国土资源管理法律法规行为报告工作的意见》，要求完善零报告制度和定期报告制度，改进专项报告制度。

根据相关规定，要求进行专项报告的情形包括：地方各级国土资源主管部门从各种途径发现违法行为后，应当核实并按照有关规定及时予以制止；符合立案条件的，应当及时立案查处。对于制止无效、查处无法实施的违法行为和案件应当专项报告，专项报告必须以依法履行对违法行为的发现、制止和查处职责为前提。

另外，根据《关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现、制止、报告和查处工作的通知》，对于本辖区内发生的重大、突发及其他可能造成严重后果的违法行为，以及国家和省级重点项目违法用地行为，也应当进行专项报告。

专项报告的时限和对象。对于制止不了、查处不了的违法行为，应当自情形出现之日起三日内，向本级人民政府和上一级国土资源主管部门专项报告，视情况抄送本级人民政府监察机关和其他有关部门。

对于因违法用地行为可能引起地质灾害、造成重大经济损失、重大环境污染和社会不稳定因素以及一些重大项目违法用地的，应当自发现之时，向本级人民政府和上一级国土资源主管部门专项报告，视情况抄送其他有关部门。

专项报告的形式。专项报告要求采取书面形式，经本级国土资源主管部门负责人签字并加盖本部门印章；情况紧急的，经本级国土资源主管部门负责人同意后可采用电话等方式口头报告，但要在三日内补交书面报告。

专项报告包括以下主要内容：违法行为的基本情况、已采取的措施、制止查处中遇到的困难、存在的问题以及相关建议等。

接到专项报告后的处置。上级国土资源主管部门接到下级国土资源主管部门的专项报告后，应当及时协调当地政府或者会同有关部门，采取措施，及时制止和查处违法行为。同时，对违法行为的制止、查处情况随时进行跟踪、了解。

省（区、市）国土资源主管部门对下级国土资源主管部门专项报告的违法行为，仍然制止不了、查处不了的，应当向省（区、市）人民政府和国土资源部专项报告。其中属于违反土地管理法律法规行为的，同时报告派驻地方的国家土地督察局。

不按规定进行报告的责任。对不按规定报告的，国土资源主管部门应负相关责任。上级国土资源主管部门可以约谈下级部门的主要负责人，指出问题，限期改正，并按照有关规定追究责任。

地方人民政府接到本级国土资源主管部门的报告后，对违法行为不制止、不组织查处、隐瞒不报、压案不查的，按照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《违反土地管理规定行为处分办法》，依法追究政府负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。

已经切实依法履行制止、查处职责，并按规定报告但仍然制止无效、查处无法实施的，视为履行了监管职责，原则上不应承担相关责任。

问题三

如何制止国土资源违法行为

对于在执法监察工作中发现的各类国土资源违法行为，要第一时间予以制止，督促违法当事人停止违法行为。

《土地管理法》第六十七条规定，国土资源主管部门履行监督检查职责时，有权“责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”。《土地管理法实施条例》第三十二条规定，国土资源主管部门履行监督检查职责时，有权“责令当事人停止正在进行的土地违法行为”。

责令违法当事人停止违法行为，一般采用口头制止或书面制止，即下达责令停止违法行为通知书，两种方式。责令停止违法行为通知书由国土资源主管部门针对正在实施的违法行为下达，如果经国土资源主管部门口头制止，当事人已停止了违法行为，则无需再下达。

所谓停止了违法行为，是指当事人终止违法行为，而不是暂时停止。

实践中，下达责令停止违法行为通知书，有时会遇到违法当事人拒绝在送达回证上签字的情况，这时可采取留置送达方式，并邀请乡镇街等基层政府和村委会干部等相关人员到场进行见证，或采用拍照、录像等方式对送达情况和制止过程予以留证。同时，通过部门内部联动，停止为违法项目办理相关行政审批手续。经制止违法当事人仍然拒不停工的，应当及时将违法信息函告违法行为发生地政府及相关部门，采取合力制止国土资源违法行为，并按照有关规定履行报告职责。