《行政强制法》是继《行政处罚法》、《行政许可法》之后又一部规范行政权力的重要法律。它的制定和实施，是中国特色社会主义法律体系的重大完善，对保护公民、法人和其他组织合法权益，促进行政机关依法行政和法治政府建设，具有十分重要的意义。这部法律较好地实现了公民权利保护和行政管理效率的平衡、行政权与司法权的平衡，规范了行政机关强制执行的种类和程序，并且对行政机关申请人民法院强制执行的申请期限、审查原则、审查期限、催告程序等问题作了新的规定。但司法实践中，对该法与原有相关法律规范的衔接问题仍有不少模糊之处，日前，最高人民法院相关负责人撰文就此问题进行了说明。
1 立即执行程序怎么启动？
《行政强制法》第五十九条规定了紧急情况下申请人民法院立即执行问题。即因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。这样的规定，主要是解决在紧急情况下，为保障公共完全，如何在尽量短的时间内强制执行的问题。因为根据《行政强制法》第五十六条、五十七条、五十八条的规定，从行政机关申请人民法院强制执行到法院裁定准予执行，可能要经过一两个月的时间；而从人民法院裁定准予执行到人民法院实际采取强制执行措施，法律则没有作出规定。这样的制度设计虽然有利于最大限度地维护相对人的合法权益，体现了强制权慎重行使的指导思想，但也使得极少数需要立即得到执行的行政决定难以实现。
那么，紧急情况下的立即申请执行，应当受到具备什么样的条件、受到哪些限制呢？首先，相对人的申请复议权和提起行政诉讼的权利，是《行政强制法》明确规定的，不能受到侵犯。从立法本意和上下文的规定来看，即使是情况紧急，行政机关也仍然要在法定的申请复议或者提起行政诉讼的期限届满后才能申请立即执行；行政机关也仍然应当按《行政强制法》第五十五条的规定提供材料。其次，存在着应予执行的紧急情况。一般而言，如果行政管理领域十分特殊，生效行政决定需要立即得到执行，法律往往会通过授权行政机关自行采取强制执行手段来实现。因此，申请人民法院强制执行的行政管理领域，一般都不是特别具有紧迫性的管理领域。但是，在一些极为特殊的情况下，行政决定如果不能立即得到强制执行，可能会损害公共利益、国家利益，并会给公共安全造成无法弥补的损失。再次，立即执行是为了保障公共安全，因而立即执行方式就应当不是一种常态，人民法院采取立即执行措施的情况应当比较罕见。经济建设、政府项目和开发商的地产开发等需要，都不是申请立即执行的理由；只有在行政决定涉及公共案件，且情况紧急的情况下，才能申请立即执行。当然，如果因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，则可依《行政强制法》第三条相关规定执行。
行政机关在申请强制执行的同时应当以书面形式申请立即执行，并说明不立即执行可能带来的严重后果。人民法院收到行政机关的立即执行申请后，应及时进行书面审查。重点审查是否符合受理条件、申请材料是否齐全、是否有管辖权、申请是否逾期等。如果行政机关的申请不存在以上问题，同时，人民法院也认可行政机关的申请属于情况紧急的情形，经人民法院院长批准，人民法院应当及时受理并作出执行裁定，并自作出执行裁定之日起五日内开始执行。当然人民法院对行政机关申请的理由既可能予以采纳，也可能不予采纳。行政机关不能以自己的判断代替人民法院的判断，如果人民法院认为不采取立即执行措施而通过保全等方式也能够避免危险发生的，也可以采取其他措施来保证行政决定的实施。需要注意的是，此条只是规定了五日内执行，并未规定五日内必须执行完毕。在司法实践中，法院采取强制执行手段后，能否及时执行完毕取决于诸多十分复杂的因素，不能要求人民法院在五日内必须执行完毕。需要说明的是，《行政强制法》只对行政机关申请法院执行的程序和法院的审查方式作了规定，而并没有规定人民法院的执行方式和程序。由于此问题的复杂性，《行政诉讼法》也没有相关规定。一般来说，人民法院在具体采取措施执行生效的行政决定时，可以按照民事诉讼法第十九章、第二十章和第二十一章对人民法院的执行措施、程序的有关规定执行。而一些规定和地方实践，已经开始采用“法院审查、行政机关执行”的模式，个别法院甚至开始试行“执行令状”制度。
2 已生效判决如何申请执行？
《行政强制法》规定，行政相对人对生效行政决定不服，在法定期限内提起行政诉讼，经法院司法审查后，生效行政判决已经认定被诉行政决定合法、或者判决维持或者驳回原告的诉讼请求的，如果行政相对人仍然不履行行政决定所确定的义务，那么行政机关则可以申请法院强制执行。有争议的问题是，此时行政机关应当申请人民法院强制执行已经生效的行政判决，还是申请人民法院强制执行被认定合法的行政决定？
针对仅就驳回诉讼请求判决的强制执行问题，最高人民法院（2008）行他字第24号《关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》认为，被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。由此可知，生效的行政决定在被人民法院支持后，相对人仍不自动履行义务的，行政机关应当申请人民法院强制执行生效行政决定，而不是申请执行生效裁判。鉴于该生效行政决定的合法性已经经过司法确认，人民法院原则上不再进行书面审查或者是听取当事人意见，而应直接裁定准予执行。显然，此时仍存在行政机关申请执行期限如何确定问题。笔者认为，参考《行政诉讼法》和《行政强制法》的相关规定，应当认为行政机关申请强制执行权实际上是自生效的行政判决之日起的次日才开始计算，具体期限仍应按《行政强制法》第五十三条所确定的3个月申请期限为宜。
3 能否绕过行政机关申请执行？
行政机关不申请强制执行，生效行政决定所确定的权利人能否代替行政机关作出申请，《行政强制法》没有作出明确规定。《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十条规定，行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。司法解释的上述规定，实际上赋予了权利人直接申请人民法院强制执行的权利，目的即在于防止行政机关消极怠工，或因各种原因故意不申请执行，而导致权利人合法权益无法落实。
但在《行政强制法》实施后，行政机关应当是能够申请人民法院强制执行的唯一主体，人民法院似乎不宜再继续受理权利人直接申请的执行。从《行政强制法》将3个月申请期限定性为除斥期间这一点上看，《行政强制法》的立法本意正是在于强化对行政机关申请权的监督和督促。当然，为了更好地保护生效行政决定所确定的权利人的利益得以实现，权利人可以在申请期限内要求、督促行政机关履行申请执行的义务。如果因行政机关不申请而导致行政决定无法得到实施，则权利人可以另行起诉行政机关不依法履行法定职责。行政机关怠于行使申请权或者因其过错未及时申请给权利人造成损失的，则应当依法承担相应的赔偿责任。行政机关的上级机关或者监察机关，还应对不履行申请职责的负责人或主要责任人依法追究行政责任或者追偿责任。我们有理由相信，只要真正落实现已存在的严密的责任体系，就可以较好解决地行政机关不申请执行生效决定的问题。
4 《行政强制法》生效前的行政决定怎样申请执行？
根据《行政强制法》第五十三条规定，行政机关申请人民法院强制执行的期限为行政决定起诉期限届满之日起3个月内；而最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。因此，在2012年1月1日后，行政机关申请人民法院强制执行的期限，应当按照《行政强制法》所规定的3个月期限执行。但对行政机关在2012年1月1日前生效的行政决定的申请期限问题，究竟是应当按180日的期限执行，还是按3个月的期限执行，存有不同意见。
笔者认为，行政机关申请人民法院强制执行的前提，是行政管理相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼；在此期限届满后，行政机关方取得申请权，此时才产生申请期限问题。因此，应当以《行政强制法》施行的时间点来进行判断。如果行政管理相对人申请复议或者提起诉讼的期限在2012年1月1日前已经届满，应当认为行政机关已经取得申请权，也就相应地依照《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定取得了180日的申请期限。即使行政机关是在2012年1月1日后才提出强制执行申请，也应当认可180日的申请期限。但如果行政管理相对人申请复议或者提起诉讼的期限在2012年1月1日前仍未届满，行政机关尚未取得申请权，则是在《行政强制法》生效后才取得申请权，而由于此时上述解释规定的180日期限已经不能再继续执行，只能按照《行政强制法》的规定确定行政机关具有3个月的申请期限。同时，从权利形成的角度来看，行政机关的申请执行权并不宜简单认定为是程序性问题，更多是实体问题而衍生出的实体法律问题，因此，不能简单套用“实体从旧、程序从新”的法律适用原则。当然如果进一步细化，还可以再进一步规定：被执行人的法定期限在2012年1月1日前届满的，行政机关可以依据《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十八条的规定自被执行人的法定期限届满之日起180日内申请人民法院强制执行。但在2012年1月1日后180日的期限尚剩余时间超过3个月的，按3个月计。剩余时间不超过3个月的，按实际剩余天数计算。
5 法院对申请如何审查？
人民法院对行政机关强制执行的申请究竟应当是形式审查还是实质审查，一直存有较大的争议。笔者认为，《行政强制法》所确立的书面审查，既不是形式审查，也不是实质审查，而是介于形式审查和实质审查之间的一种审查。
书面审查与形式审查的区别在于，形式审查只是从材料的形式上进行审查，看是否具备相应的材料，对于材料所记载内容的真实性、合法性和关联性不作进一步判断，而是推定为真实的、合法的且已经完全能够证明行政机关的主张；而书面审查除了审查是否具备法定的形式要件、是否从形式上满足了《行政强制法》相关规定，更重要的是，还必须审查行政机关提供的书面材料是否真实、合法，所记载的内容能否证明行政机关的主张，行政机关认定的事实、适用的法律依据表面上能否成立。书面审查与实质审查的区别在于，后者通常是按照诉讼程序进行，要全面审查行政机关是否有法定职权、行政决定认定的事实能否成立、证据是否充分、行政决定程序是否合法、引用法律规范是否全面准确、行政决定是否正当、是否构成滥用自由裁量权等；而书面审查通常一般限于是否有法定职权、事实是否成立等方面；对是否严格遵守了行政程序、行政决定是否适当、是否全面准确地引用了法律规范等由于相对人放弃的复议和诉讼的权利，视为已经接受，一般不作审查或者只作简单的审查。一般认为，书面审查中只有在出现了案卷表面错误的情况时，才会进一步进行全面的审查。如没有案卷表面错误则可以裁定予以执行。所谓案卷表面错误，按英美法系的理解，是指行政机关作出行政行为时的各种材料、文件、有关证据和理由说明及相对人提出的申请书、有关陈述和说明（统称行政案卷），显示出明显的法律错误和使行政决定或裁决不能成立的事实错误。
根据《行政强制法》第五十七条规定，人民法院对行政机关的执行申请只进行书面审查，但在书面审查过程中，发现行政决定明显缺乏事实根据，或者明显缺乏法律、法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。听取意见后，如果认定行政决定不构成明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形的，应当在三十日内作出执行裁定；如果认定行政决定明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应当在三十日内作出不予执行的裁定，并加附理由，在裁定作出后五日内送达行政机关。从以上规定可以看出，人民法院对行政机关的执行申请除进行书面审查外，还可以主动地进行实质审查。
6 催告程序有无自动履行期限？
《行政强制法》新增加了催告程序。催告程序，是指义务人在行政决定所确定的履行义务期限届满后仍不自动履行义务时，行政机关书面通知义务人应立即履行义务，并告之如义务人仍不履行义务将面临的不利后果和强制执行的方式。催告书是否仍然应当为义务人重新设定一个自动履行的期限，《行政强制法》没有作出明确规定。
笔者认为，行政机关有权根据义务的性质及强制执行的紧迫程度，自行决定是否还需要另行确定催告履行期限。需要说明的是，对催告书应当何时送达、催告书送达日期与相对人提起复议和诉讼的期限是何种关系，《行政强制法》并没有明确规定。一般认为，只要在行政决定所确定的履行期限届满后，相对人仍未履行义务的，行政机关就可以催告自动履行。也就是说，催告书送达时间与法定的复议或诉讼期限没有关系。行政机关既可以在法定的复议或起诉期限届满后申请强制执行，也可以在后两者未届满之前实施催告程序，送达催告书。这就与法定的复议和起诉期限可能存在以下两种关系：一是催告书送达时，相对人申请复议或者提起诉讼的期限仍未届满。催告书届满时，如相对人申请复议或者提起行政诉讼的期限仍未届满，行政机关则应等后者期限届满后才能申请强制执行；如催告书期限届满时，相对人申请复议或者提起行政诉讼的期限也已届满，则行政机关可以立即申请强制执行。由于行政机关在复议或者提起诉讼的期限届满后3个月内必须申请人民法院强制执行，逾期申请即使有正当理由，人民法院将不予执行，因此催告程序完全实施完毕必须在此3个月之内；换言之，催告书至少必须在3个月期限届满前的10日前向义务人送达。
当前，对行政机关申请执行《行政强制法》生效前的行政决定，是否需要遵守催告程序也存在两种不同意见。一种意见认为，如行政机关申请执行《行政强制法》实施前生效的行政决定，且行政机关在该法实施后向人民法院申请强制执行的，应适用《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定。因此不应适用《行政强制法》中关于催告程序的规定。笔者认为，《行政强制法》实施后，根据实体从旧、程序从新的原则，行政机关在2012年1月1日后申请执行其在《行政强制法》实施前生效的行政决定的，应当按照《行政强制法》第五十四条的规定先行催告，未经先行催告程序即申请人民法院强制执行的，人民法院不予受理。
7 诉讼期间可否先予执行？
根据《行政诉讼法》第四十四条的规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。这就是说，即使行政行为处于法院司法审查阶段，它仍然具有执行力，仍然可以通过相对人自动履行、行政机关自我强制执行得以实现；甚至法院也可以裁定先予执行。根据《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十四条的规定：在诉讼过程中，被告申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。这就确立了人民法院在特定情形下，可以在诉讼过程中先予执行的制度。
但现行《行政诉讼法》所确立的究竟是“起诉停止执行原则”还是“起诉不停止执行原则”，也是一个见仁见智的问题。《行政诉讼法》第四十四条和第六十六条之规定似也存在冲突，因为既然第四十四条已经规定了“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”，但第六十六条又规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”同时，为了既保证生效决定的最终有效执行，又尽可能减少立即执行或者先予执行容易带来的矛盾激化，行政机关在必要时也可以申请采取财产保全措施。《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十八条、第九十九条对此作了规定，即人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为不能或者难以执行的案件，可以根据申请作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。行政机关申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。
总之，行政机关的行政决定在不符合立即申请执行条件的情况下，但行政决定不履行可能造成难以弥补损失的，可以通过申请先予执行或者财产保全的方式来保证行政决定的实现。
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