关于人大代表结构的调研与建议

日期： 2014/5/5    收藏：xy67896789      来源：《人大研究》

2014年 第 5 期     总第 269 期

    要根据各级人大代表结构状况，特别是存在的问题，分析代表结构的影响因素，并采取针对性的措施，进一步优化代表结构。

关于人大代表结构的调研与建议

倪玲芳

    人大代表的结构是人大代表代表性的重要内容，同时也反映了经济社会发展的程度、社会阶层的分化和社会和谐发展的要求。党的十八大对人大代表的结构比例提出了明确要求；2010年以来，全国人大及其常委会先后修改了选举法、代表法，从法律层面对人大代表制度进行了完善，同时更加明确了各方面代表的广泛性、代表性。在实践中，从2011年开始，全国自下而上开展五级人大代表的选举，这是首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表。从各地的选举结果看，代表结构比例总体得到优化，但也存在一些问题，需进一步努力改善。　　

一、以Z省为例的各级人大代表结构特征

    根据我国的选举制度，县乡两级人大代表是直接选举产生，县级以上人大代表是间接选举产生。本文立足于Z省的样本和资料，经过抽样调查，研究了该省各级人大代表的结构，努力探寻普遍性的特征。这次调研的对象是Z省包括由该省选出的全国人大代表在内的五级人大代表。在调查过程中，对Z省县乡两级人大代表选举进行了详细的调研，这是因为县乡人大代表选举涉及面大，能够从一些样本中反映出选举工作的综合情况。2011年至2012年县乡人大换届时，Z省有11个设区的市，90个县（市、区），943个乡镇。在分析县乡人大代表基本情况和构成过程中，每个设区的市各抽取1个县（市、区），以及该县全部乡镇来分析不同区域的代表构成的特点。抽取的11个县级单位中，有5个县、3个市辖区、3个不设区的市，分别占45.4%、27.3%、27.3%，与该省全部县级行政区划的构成基本一致。

    从选举实践来看，2011年上半年启动的新一届全国县乡人大换届选举，是1979年以来进行的第十次乡级人大代表选举、第九次县级人大代表选举。参加这次县级人大代表选举的选民达9.81亿人，参加乡级人大代表选举的选民7.23亿人，选举产生县乡两级人大代表254万人。在各地选出的县乡两级人大代表中，工人、农民和专业技术人员比例比上届分别上升5.84%和3.84%，妇女代表的比例分别上升1.85%和2.67%，党政干部比例分别降低4.37%和2.42%。此外，连任代表分别占37.46%和37.16%。从抽样调查和统计资料情况看，可以发现Z省各级人大代表结构也得到了优化，取得了不少成绩，主要表现在一线工人农民比例升高，专业技术人员比例较高，党政干部比例有所下降等。同时，也存在一些问题，应引起重视，主要包括：

    一是女性代表比例偏低。Z省各级人大代表中女性代表情况：乡级占20.73%，县级占18.45%，市级占21.69%，省级占26.3%。结构比例从高到低分别是省级、市级、乡级、县级。十二届全国人大代表中女性占23.4%，Z省选举的女性占26.0%。女性代表比例总体不高，与女性人口占全部人口近50%相比，女性代表比例明显过低，特别是县级人大代表，还不到20%。

    二是一些地方工人比例低，农民代表结构比较单一。各级人大代表中一线工农代表情况：乡级工人占7.19%，农民占64.82%（村委会村党支部组成人员占44.4%）；县级工人占8.94%，农民占31.80%（村委会村党支部组成人员占25.75%）；市级工人占8.51%，农民占11.93%（村委会村党支部组成人员占8.35%）；省级工人占9.6％，农民占11.0％（村委会村党支部组成人员占7.38%）。工人代表由高到低分别是省、县、市、乡；农民代表由高到低分别是乡、县、市、省级。一线工人都不到10%。同时可以看出农民代表主要是农村村党支部和村委会成员，这是一个值得研究的问题。

    三是企业负责人比例较高。各级人大代表中企业负责人代表情况：乡级占6.61%，县级占12.58%，市级占15.4%，省级占10.22%。从这里可以看出，企业负责人在各级人大代表中比例比较高，特别是市、县人大代表。

    四是干部比例虽然有所下降，但比例仍比较高。各级人大代表中干部代表情况：乡级占11.24%，县级占27.04%，市级占32.97%，省级占35.5%。干部比例逐级升高，总体比例也比较高。这里的干部大部分是领导干部，真正的基层公务员很少，比如很少有普通科员级的公务员，越高层次基层公务员更少。

    五是基层代表中，专业技术人员比例较低。各级人大代表中一线专业技术人员代表情况：乡级占5.57%，县级占14.83% ，市级占21.03% ，省级占25.47％。可以看出，专业技术人员比例逐级升高，但在基层县乡人大代表中，专业技术人员的比例比较低。

    六是县乡人大代表地区差异性较大。县乡人大代表在不同地区，表现出来的结构的差异性比较大。从纵向看，同一层次的人大代表，随着国家政策的重视，代表结构会有变化，总体上越来越趋向合理，结构更加优化。

    七是其他方面。表现在一些地方的党员代表比例较高。党员比例保持在65%左右是合适的，但有的地方超过75%，甚至有的县级人大代表党员比例达到80%，党员比例偏高。关注代表的地区分布，在特殊人群分布的还不够。每个选区和选举单位的代表所占比例、数量等情况，对代表履职影响的分析还需进一步加大。需更加关注流动人口、农民工、新社会阶层、连任代表的比例和数量。另外，一个较常见的现象是各种构成的分类不是十分明确，比如“一线工农”的界定标准，专业技术人员与事业单位负责人的交叉，等等。

    通过分析表明，县乡人大代表在不同地区，依据的经济发展的程度，基层民主发展情况，以及选举环境的因素不同，表现出来的结构的差异性比较大，总体的平均数并不能代表一个县、一个乡镇的个体；同一层次的人大代表，随着国家政策的重视，代表结构总体上更加优化，但仍存在不少问题。要根据各级人大代表结构状况，特别是存在的问题，分析代表结构的影响因素，并采取针对性的措施，进一步优化代表结构。

二、优化代表结构的政策建议和策略

    党的十八大对发展社会主义民主政治提出了明确要求。人大代表的结构，决定着人大代表的代表性。人大代表具有广泛的代表性是人民代表大会制度的本质要求。代表结构的落实，是代表选举工作中的重要一环。优化代表结构，必然涉及人大代表选举的整个过程。从宏观上讲，影响人大代表结构的因素包括：法律因素、政策因素、经济社会因素，以及选举的组织和技术因素等。从微观上来讲，就是符合代表素质条件的优秀人员被提名、推荐，并最终依法当选为人大代表。每位人选本身的素质、能力和条件是重要的因素。

    （一） 工作思路初探

    针对优化代表结构方面已经取得的成绩，存在的问题，探索性地提出初步工作的思路：在坚持走中国特色社会主义政治发展道路的背景下，把坚持党的领导、人民当家作主和依法办事有机统一起来，进一步完善人大代表选举制度和技术，优化代表结构，提高人大代表的代表性。

    在这个基本思路中，坚持走中国特色社会主义政治发展道路是大背景，这就要求我们必须坚定地走社会主义道路，坚持道路自信、理论自信、制度自信，推动人民代表大会制度与时俱进。坚持党的领导、人民当家作主和依法办事有机统一是根本原则。人大代表是人民代表大会制度的主体，人大代表是人民的代表，通过代表来引导带动广大人民群众发展社会主义民主政治。实现社会主义民主政治，最根本的就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法办事的有机统一。人大是国家权力机关，统一行使国家权力。各级人大代表人民的利益，按照人民的意志制定法律法规，决定重大事项，选举和任免国家机构领导人员，监督国家行政机关、审判机关和检察机关的工作。坚持中国特色社会主义政治道路不动摇，充分认识我国人大与西方议会的本质区别，充分认识人大代表与西方议员的本质区别。特别是要在“三个有机结合”原则下，选好各级人大代表，选出具有代表性的人大代表，能够真正联系人民群众，真正为社会主义民主政治发展服务。完善人大代表选举制度和技术是途径，这就要求通过分析现有具体的选举制度、法律、政策和文件，研究提出具体完善的措施，在实践中去不断探索，成熟的政策和技术可以充分运用到实践中去，并不断依法完善具体措施和技术。优化代表结构，提高人大代表的代表性是目标，代表的结构是全方面的结构，既包括年龄、性别、民族、政党结构，职业结构，优秀连任代表等结构，也包括在人大代表名额分配过程中，代表在不同选举单位，不同区域中的空间分布的结构，应该说这个结构是立体的、全方位的和多维度的。在这个总体思路下，要重视加强党对人大代表选举工作的领导，落实到位。要加强人大常委会对选举工作的组织指导，把法律规定的职责做细做深，有的还可以进一步明确和完善。

    （二）适应经济社会发展阶段和社会阶层分化的实际，明确分类，提出比例，体现代表性

    这里要解决的问题是：一是各级选举工作机构提出的意见中对代表的分类仍是工人、农民、知识分子（专业技术人员）等，比较原则，而统计分析报表的具体内容比较细。在执行过程中有的地方会出现身份“失真”现象，名义上的工人农民知识分子，实际上是企业负责人或者干部。二是职业结构“排他性”不足，如专业技术人员和事业单位负责人有交叉。工人、农民范围太宽泛，还可以细化。三是在分类过程中，是否可以参考职业类别分类中一些好的做法，把一个大类别中分解、细化更多的小类别，统筹兼顾，这样有利于代表来源的广泛性。四是要充分认识经济社会发展和社会阶层的分化，认识到新社会阶层的存在。目前，有不少职业在现在分类情况下较难被纳入某一类，要尝试和探索新社会阶层的归类方法。浙江省的具体做法是注意以下几点：一是规范代表人选分类，归类时要看其主要从事的职业，且被社会公众接受的身份，避免各类人选名额相互挤占；这样既得到了选举单位的认可、得到了全社会的认可，也提高了选举指导机构的公信力和信誉度。二是把工农类别进一步再细分，分为一线农民、一线工人和企业负责人，并根据省市县乡不同层次提出适当的比例意见。实践中，在明确分类标准的情况下，建议各地研究提出符合当地实际的代表结构的具体比例，保证代表结构的相对合理。

    （三）采用适当方法，认真落实中央的“两升一降”的结构比例要求

    这次人大代表换届选举，中央着眼于进一步改善代表结构，提高代表性，对代表的构成比例提出了“两升一降”的明确要求，即：基层代表特别是一线工农和专业技术人员代表的比例比上届有所上升；妇女比例应高于上届；党政领导干部代表的比例要比上届有所降低。这是中央发展社会主义民主政治，切实提高代表的代表性的重大措施，具有现实意义。同时，这一提法也切中了以往人大代表结构中存在问题的要害。 目前，不少地方一线工农和妇女代表的比例都不高，必须下大力气转变这种状况。当然，直接选举和间接选举还存在着一些差异，间接选举主要的是在政党、团体提名推荐过程中，以及代表联名推荐过程中，引导代表多提一线工农和妇女等，多提一些有较好履职素质、有较强履职能力的一线基层代表。对于直接选举，保障“两升一降”的任务更重、难度更大，但在选举的整个过程中，都可以通过努力来改善状况。在选举过程中，尽量减少提名推荐党政领导干部，特别是政府及组成部门的有关领导，这样既可以保证更多的代表名额用于一线工人农民，又可以加强人大作为国家权力机关对“一府两院”的有效监督。从长远看，重要的是要加强宣传力度，增强人大代表选举的吸引力，把选举的动机与行为、行为与结果相联系起来，提高一线工农和妇女等紧缺型人员参选的积极性，主动投入到选举工作中去，真正为人民服务，为人民代言。

    （四）完善选举制度和技术，在代表名额、选区划分、提名方式、投票方式上不断完善，进一步提高公开、透明程度

    选举法第八条规定：“全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举……省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。”对这一条中各级人大常委会的主持、指导的职责还可以进一步明确、细化，以保证在党的领导下，人大常委会充分发挥好职责和作用。统筹各方力量，明确职责，形成各方面参与、齐心协力的工作机制。

    稳定代表名额，实现代表名额的合理分配。代表名额过少，会影响代表结构和代表性；代表过多，则会影响会议的组织和会议的质量。目前，全国人大代表3000人左右，省级人大400至1000名。省级人大代表名额是1997年5月的八届全国人大常委会第二十五次会议决定的，之后一直没有变动过；设区的市、县、乡人大代表的名额，都经过了调整。县级一般是100至500名；乡级人大代表的基数是40名，每1500人增加一名，最多不高于160名。现有县级以上人大代表已基本可以满足代表性的需要，要在继续保持这个规模的情况下，密切人大代表同人民群众的联系，逐步提高代表的议政能力、议事的效果，充分发挥人大代表作用。同时，真正发挥县级以上人大常委会的作用，增强常委会委员的代表性、广泛性，加强人大常委会同人大代表的联系，发挥好人大及其常委会的职能。分配代表名额时，在依法的前提下，适当照顾人口少的地方的代表名额，保障地区平等。

    加强调研，事先了解选区或者行政区域范围内的优秀的、有代表性的人物，在划分选区，提名推荐代表候选人过程中，让有参政意识和能力的优秀代表人士合理分布，能够有机会被提名推荐，使选区和选举单位尽可能选出具有代表性、优秀的人大代表。加强候选人与选民的见面，按照法律要求，组织与选民见面，回答选民的问题，把选民的要求与候选人素质都展示出来，更加有利于选民客观地进行选举。间接选举中，大会主席团应当向代表介绍候选人的情况。加强对选举过程中代表结构意识的宣传，让广大选民和代表了解相关知识，选出有合理分布和结构的代表。

    选举人大代表，是选举制度的重要内容。在选举过程中，要把依法选举和党内民主、协商民主有机结合起来，以党内民主带动人民民主，把握好协商的作用、技术和环节，使确定的初步候选人和正式候选人，真正体现选区或者选举单位最广大人民群众的利益，体现民意，体现出最大的公约数，为投票选举提供良好的保障。在直接选举中，要完善酝酿协商确定候选人的制度、预选的机制。在推荐过程中，各政党、团体单独或者联名推荐代表候选人要听取各方面的意见，通过充分酝酿协商，甚至尝试一定范围内协商票决等方式，提出各方面、各阶层都能广泛接受的候选人建议人选。在此基础上，选出具有广泛代表性的代表。

    （五）加强对优化代表结构的监督

    加强对优化代表结构的监督，对选举全过程加强监督，防止贿选等破坏选举的行为的发生。当前，人大代表的作用发挥越来越好，地位越来越突出，代表选举的竞争更加激烈。这一方面是好事，说明选民参与代表选举的行为动机更加明确，代表与人民群众的关联度加大，社会对代表的期望高；但在另一方面，少数人想当代表的动机是希望能够多接触当地领导，为自己谋取一定的利益，而对选民的呼声和要求不重视，甚至不关注。在选举过程中，通过送钱、送物，或者其他方式，贿赂一些选民、代表，或者选举工作人员。这不但打乱了正常的选举秩序，在群众中造成了不良影响，也可能严重影响合理的结构比例布局，影响代表的代表性。当前和今后，一是要建立防止破坏选举行为发生的机制。事先与候选人签订承诺书，要求合法参选，如果违反的则取消候选人或者代表资格。二是加强警示，对出现的苗头性、倾向性的问题，及时进行处理，防止蔓延。三是加大查处力度。对群众的举报，以及发现的线索，选举工作机构要坚决查处。通过这些措施，可以保证换届选举的风清气正，有利于保障优化代表结构的落实。根本上，要建立和完善制度性的权力制约体系，探索对代表结构落实情况的监督。虽然选举工作主要是通过最后投票定结果，最后以选举的结果为准，但结构比例不是凭空产生的，是通过实践得到优化的。对扰乱选举秩序，影响代表结构实现的，要对有关的行为进行监督，并依法采取相应措施。

    （六）建立和完善培养发现机制，加强各类别人才的培养，为代表性提供可持续发展能力

    分类加强各类薄弱环节的人才培养。加强妇女人才和干部的培训，为发现和推荐妇女候选人做好充分准备。加强一线工人和农民群体参政议政能力的人选的培养力度。探索从基层（或者下一级）人大代表中发现优秀人员推荐至上一级人大的阶梯式培养和锻炼力度。加强对现任代表履职培训，提高人大代表履职能力。建立和完善连任代表推荐制度和工作机制，根据代表的思想政治素质，把履职情况作为参考条件，有必要推荐一定数量的连任代表，一般可以占总数的三分之一左右。为了保证连任代表的政治素质和履职能力，负责代表联系的人大常委会要根据代表政治思想素质和履职情况，可以参照这些条件，在党委的领导下，认真提出连任代表建议人选：遵纪守法，遵守社会公德，廉洁自律、公道正派；能按时参加人代会，认真审议议案、报告和其他议题，发表意见建议，积极提出议案、建议；闭会期间，积极参加各级人大常委会和代表中心组、小组组织的各项活动；保持与原选举单位和人民群众密切联系，听取和反映他们的意见和要求，在生产、工作和社会生活中发挥模范作用。最重要的是思想政治素质要好，这是前提条件。另外，代表在任期内不积极履行职责、参加有关活动的，不宜再推荐为代表候选人。共青团、妇联、工会等团体和组织，要发挥自身优势，在培养、发现和推荐人大代表候选人过程中，要有长远计划，长远眼光，长期贮备，保证重点人群人员的质与量。各提名推荐主体，要善于发现培养重点人群的人大代表后备人才，并建立制度性措施，使代表性有可持续发展的条件和能力。

(作者单位：浙江省人大常委会办公厅)