明代的地方行政制度

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下文是我明史讲稿第五讲，讲的主题是关于明代的地方行政制度。明清二代的地方行政制度是秦汉以来郡县制的延续，地方政府是中央政府的派出机构，是中央对地方实施行政的政府机构，这是我们如何认识这个问题的基本前提。当然，除了郡县制以外，还有分封制的各种变态，但不占主导的方面；明代就有藩王，在边远地区还有土司制度，那都是世袭的，与郡县制下的流官不同。今天我们的地方行政制度，基本上还是沿袭明清以来的地方行政制度，只是名称上有所不同，许多实质性的东西并没有根本性的变化。这一套地方行政制度的体制来之不易，它保证了我们国家的统一，行政的效率。世界那么多古文明，只有中国黄河、长江流域的古文明得以延续至今，其功不可没。全文太长，这次只转载此讲的导语，这个导语是概论中国地方行政制度的基本结构及其特征，篇幅不长。这是认识中国历代政治体制非常重要的组成部分，毛泽东在《读封建论》中有一句名言，即是“百代皆行秦政法”，这个“秦政法”的基本属性便是以国家统一为核心价值，以中央集权为基础的，以郡县制为标志的地方行政制度。这里当然有一个度的问题，毛泽东在《论十大关系》中，讲了中央和地方的关系，我们要调动的是中央和地方的二个积极性，这二者之间关系处理得好，我们的社会经济和政治便能大踏步地前进。如果处理不好，那我们的社会就可能停滞不前。当然，与这个地方行政制度相配套的，还有一系列政治经济结构。地方行政制度的存在不是孤立的，而是一个整体，比如说经济上的财税制度，官员任免上的人事制度，军队管理与地方行政的分割。在地方上推行文官制度、任期制度、官员任职的回避制度、中央对地方的监察制度等等，都是以郡县制为标志的地方行政制度不可或缺的组成部分。故对于地方行政制度的考察，应放在中国政治体制整体结构的范围下来考察，它不是一个孤立的问题，它有自身演化的规律，不要拿西方的程式来套中国的事，如果那样的话，那么他们对中国历史的了解是根本进不了门的。不要把别人的唾沫当宝贝。

 

 

一．导语

 

中国的地方行政制度，自战国起，秦汉以来一直是郡县制度占据支配地位，到了明清二代已处于基本定型的阶段，我国现行的行政区划也基本上沿袭明清二代遗留下来的格局。这里包含二个不同的概念。地方行政制度是指中央政府对地方实施行政的管理制度，无论郡还是县，这些地方政府只是中央在地方的派出机构，地方的官员只能由中央直接任命，不存在什么地方直接选举的问题。作为地方的行政机构，其核心的问题是如何处理好中央与地方的关系。地方行政区划是指中央在地方如何量地制邑，度地以居民，是在辽阔幅员的土地上，如何依照地貌及行政的需要，划分行政区划。

由于中国幅员辽阔，中央政府对地方的行政管理，不得不分成若干层级来进行管理，每一层级有一定的管理幅度。从秦汉建立中央集权统一国家以来，这二千年时间，政区层级的变化，大体上可以分成三个阶段，第一阶段是秦汉魏晋南北朝时期，行政层级是由郡县二级向州、郡、县三级制演化；第二个阶段是隋唐五代宋辽金时期，则是由恢复行政两级制再一次变成三级制的一个循环过程；第三阶段是元明清到民国时期，则是从多级定型为三级制。这三个阶段，通过二次从二级制到三级制的二次循环往复，到明清最终在三级制上基本定型，是一个动态的不断变化的过程。这一动态的变化过程，实际上是中央如何加强对地方行政机构的控制，以及如何赋予地方一定的行政权力，以便对地方事务进行有效管理。从某种意义上，它也是中央与地方之间权力的分工或者切割。在中央与地方如何进行权力切割的问题上，在保证国家统一的前提下，这种切割往往表现为此消彼长的过程，在权力结构的配置上往往是分久必合、合久必分的往复循环。在这一点上，我们作为统一国家，与西方的联邦制度有根本性质的区别，我们的国家是一个统一的整体，不是地方的联合体，地方没有独立性，无论新疆还是西藏，都是中华人民共和国整体的一个部分，所以国家权力的集中和统一是我们中华民族的核心价值，是我们民族生存的基础。

如果从层级的角度讲，层级越多，上下之间阻隔越甚，中央的政令不易贯彻，下情也不易上达，中央政府也越难进行有效的管理。从中央的角度讲，层级要少，则便于政令的下达，反之层级少了，中央直接管辖的政区在数量上也势必增多。数量一多，中央也难以照顾得过来。同时中央对地方行政管理制度的设计，在指导思想上，则是千方百计地尽一切可能把权力集中于中央。《韩非子?扬权》所谓：“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效。”中央是圣人，执四方之要，即执政方行政之要领。贾谊所谓：“今海内之势，如身之使臂，臂之使指，莫不制从。”（《汉书?贾谊传》）中央与地方的关系如身与臂、指的关系。总之一切权力和决策集中于中央，地方只是贯彻和执行中央的指令而已。从全国范围讲，形成强干弱枝，内重外轻的局面，政治、经济、文化各个方面都是向中央倾斜。然而这个倾斜也有一个度，一旦地方或边境有事，为了应对各种突发的事变，势必增强地方应变的能力，力量的对比往往为向地方倾斜。这样的话，随着中央权力由于种种原因而趋于弱化的过程，势必出现地方坐大、尾大不掉的局面，诸如东汉末的州牧，中唐以后的方镇，到五代十国的分裂割剧局面。故中央与地方力量的消长是一个动态的过程。从地方行政制度上讲，从二级到三级的往复摆动恰恰反映了中央与地方力量对比的此消彼长的过程。在这发展过程中，统一和集中于中央，是这个过程的基本走向。这是我们认识这个问题时，必须明确的基本问题。所有这方面的制度建设，都是围绕这个基本目标来进行的。

地方行政区划，则是指行政工作在地理方位上的区划。这个区划是如何量地制邑、度地以居民，地方行政在层级间的关系是地方政府上下及平级之间的相互关系，而行政区划的要素则是指其幅员、边界、形状等这些地理要素。一定幅员与其所载之人口数量有相应的关系，行政单位的数量与区划幅员的大小也有一定的对应关系。郡这个政区的幅员大，则郡这个行政单位的数量便少；幅员小，行政单位的数量就多。行政区划无论其幅员的大小与数量的多少，都直接影响着行政管理的效率。从历史上讲，县这个行政区划，大体上是百里方圆之内。秦国县的数字大体上在一千个左右，西汉在一千三百五十个左右，明代全国县级机关有一千一百三十八个。我们现在县级行政机构在二千左右。县以上是郡这一级，俗称千里之郡，其幅员自秦至宋呈现出逐步缩小的趋势。西汉时郡有一百零三个，明代与郡相仿的是府，有一百七十九个。汉代一个郡管十五个县，而明代一个府平均管八个县。清代府一级的有二百七十六个，平均每个府管五点六个县。管县的郡或者府这一级的幅员在数量上是增多，在幅员的规模上则是在缩小。在郡县之上，西汉是州，汉武帝设十三州刺史。唐代设道，唐初贞观时有十道，开元时分为十五道。宋代设路，北宋末年最多时有二十六路。元代为省，元初把全国划分为七省，后来增至十一省。明代初年是两京加十三布政使司，省的幅度比元代又小一些。清代是十八行省。从历史演化的过程看，县的幅员基本稳定，统县的郡或府幅员的变化则稍大一些，而行省的幅员变化最大，总的趋势是幅员缩小，而行省的数量在增加。从政区的边界划分上讲，一般以山川形势为原则，然而有时为了加强对地方行政机构的控制，往往对局部地区亦采取犬牙相错的原则，故意打乱地貌上的自然边界。当然，到了现代，行政区域的划分还与经济和文化发展的需要相联系，因为经济的发展，特别是市场经济的发展，需要全国性的统一市场，往往在客观上希望打破行政区域的制约，故随着市场经济的发展，行政区域的管理势必作出各种必要的调整和改革，所谓特区的问题自然由此而应运出现，这也是历史发展必然的要求和必须积极面对的问题。然而国家的统一，仍然是我们整个中华民族不可动摇的核心利益。