唐代的郡县制—— 史论县域26

　　　从职能的有效运作来看，唐代中央政府的三省六部制度比隋代有进一步的完善。内史省已经不用再避讳而正式称“中书省”了，它和“门下省”一起仍然属于朝廷机要决策与监督机构。唐太宗曾说：“中书省、门下省，机要之司”也，就是这个意思。在隋代，“尚书省”便已是“事无不总”的办事机构，唐时的尚书省则进一步发展成为全国行政管理的总枢纽，其地位更加重要。按当时贞观名臣刘泊云所讲：“尚书，万机之本。”开元名相张九龄亦谓：“尚书，国之理本。”唐太宗更是强调说“尚书省，天下纲维，百司所禀，若有一事失，天下必有受其弊者。”

　　尚书省内设有都省、六部、二十四司三个层级的专门机构，五品以上朴、尚、丞、郎政务官有52员，六品员外郎29名，以下书令史等办事人员达1432名，总数达到1500余人。组织编制之多，与中书省所有的令、史、书、吏共221名、门下省所有官员共68名的规模相比，确实要庞大好多倍。出现这种局面的主要原因，就在于尚书省承担着总汇全国行政的任务，事繁责重，上传下达，时效性很强，需要维持一个部门齐全的办事机构和众多专业的行政管理人员，才能有效地履行其职责。有人问我：唐代的国务院怎么只有1000多号人呀？

　　李世民当权的中央政府是整个唐王朝政令最为畅通的时期，各种决策一旦形成，便立即通过尚书省的六部、二十四司既定的分类管理渠道，迅速地被下达给全国的各个地方政府去贯彻执行。这叫以“部”为纲，纲举目张，很少出现“中梗阻”的情况。唐代的地方政府体系中，在州与郡的层级设置上也曾经两次“翻烧饼”，最后还是改郡为州，天下复归隋初旧制。至此，自春秋战国以来作为一级行政区划与机构建制的“郡”，完全退出了历史舞台，其管理功能彻底地为“州”所取而代之。

　　唐初，中央政府就曾经在州之上设置过“道”。这种“道”于当时并不是一级行政实体机构，其意义与汉初设置州一样，主要作用是监察一定范围内的地方政府及其领导人是否按照中央政府的要求在认真履行职责。贞观年间首置10道，即关内道、河南道、河东道、河北道、山南道、陇右道、淮南道、江南道、剑南道和岭南道。开元二十一年（733年），又将天下分为15道，即将山南道、江南道各分为东、西道，又增设了京畿道、都畿道和黔中道。道的主要负责人叫“采访使”，相当于我们今天由中央纪委派出的“巡视员”，级别较低，一般不设置办事的“衙门”，也没有固定的随员和对口的下级单位。“安史之乱”后，中央的掌控力开始走下坡路，地方割据势力则乘机而起，见权就抢、见利就留，“道”就像汉末的“州”而逐渐演化成为了一级实体政府。

　　道以下，设州、县两级行政区划。贞观十四年（640年），全国共设置有358个州，1557个县，县的长官叫县令。县之管理规模的大小和行政级别的高低，或根据区位地理而定，如首都附近的重要县域日“京县”，又曰“赤县”；或依地域条件的优劣美恶而有“畿县”“望县”“紧县”之别；但更普遍的是根据版图面积、人口、财政税收的多少而分为若干等次，如划为上县、中县、中下县、下县四个等级。像万年、长安、河南、洛阳、太原、晋阳等大县，谓之“京县”，县令为正五品，相当于我们今天深圳、厦门、大连、青岛、武汉等副省级市的市长。京兆、河南、太原三府所管诸县谓之“镇县”，县令为正六品，相当于我们今天地级市的市长。诸州上县县令为从六品，相当于我们今天湖北省仙桃、天门、潜江等副地级市的市长。中县县令为正七品。中下县县令为从七品。下县县令为正八品，则只相当于我们今天的乡长、镇长了。所以，县令并非个个都是“七品芝麻官”。

 

　　由此可见，唐代的行政管理体制与运行机制从根本上讲没有什么重大革新与创造，基本上是继承隋代的文化遗产而已，顶多只能算作是对隋朝创新之举的完善，因此对中国历史的影响并不很大。但是，它却借当时的史无前例的中外文化交流的大浪潮，对日本、朝鲜、韩国产生了极为深远的影响。读大学时，有老师告诉我们说，日本人研究中国古代历史特别是隋唐历史往往比中国学者还要专业、更加精深。后来，我去日本访问，发现直至今天，日本从中央到地方的行政管理体制中，如机构设置、职能安排、官员称谓等方面，仍然能够看到很多我国隋唐时代政府的历史面貌与文化内涵，甚至可以说就是一个活脱脱的隋唐行政管理体制的历史标本。在这种状态下，即使你不是专业学者，就凭每天的感性认识也足够让你当一个隋唐史专家了。

　　值得注意的是，从秦汉起一直沿袭而来的乡村治理模式，到隋唐时代开始发生重大变化，即皇权不再下乡了。本来，由皇帝选派的“朝廷命官”历来就只到县一级，乡官由县官遴选，代表县衙对乡村行使管理权。如汉代在乡有“三老”，亭有亭长，里有里正。这些干部职务由本地人兼任，虽然不拿国家工资，但由县政府视情况给予一定的补贴，属于是准政府组织。《隋书·李德林传》上讲，隋文帝于开皇十年下令废“乡正”，算是正式开启了撤销乡政府的历史。《通典·职官十五·州郡乡官》说：唐“贞观九年，每乡置长一人，佐二人，十五年省。”隋唐到底是什么原因要撤销乡政府？我将在后来的专门章节中开展讨论。废除乡长和乡佐后，乡只设“乡耆”，无具体职权的规定，应该是一位德高望重的本地长老，乡制至此已经名存实亡。