本报记者 耿雁冰 北京报道
困扰多年的城乡养老保险跨区域转移接续难题，终于破冰。
11月26日，人社部官网发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》公开征求意见，意见反馈截止时间为12月16日。
办法提出我国城镇职工养老保险、城镇居民养老保险以及新农保将实现衔接转换，缴费年限也将明确换算办法。一旦实施，该办法将使数千万甚至上亿受城乡养老制度阻隔的打工者等人群受益。
27日中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵告诉本报，养老保险转移衔接应该坚持三个原则，首先是参保者权益转接要有保障；第二，不同制度间要按统一标准来转移；第三，整个养老保险转移接续要便于操作。
“概括起来就是权益转接、标准一致、利益均衡，否则，随着转移接续深入实施，很多隐性问题就会浮现出来。”褚说。
今年10月，由他主持完成的国家社会科学基金项目“城乡基本养老保险关系转移接续机理与实现机制研究”成果要报，获得人社部批示。该课题提出“同类制度即时转接，不同制度在领取待遇时最后转接”思路，与此次征求意见稿基本一致。
但采访中专家也坦言，目前该办法还存在折算年限不对等等问题。
利好打工者
城镇职工养老保险、城镇居民养老保险以及新农保，是我国目前养老保险制度的三大重点。
此前我国的城镇职工养老保险（以下简称职保）跨区转移，按照2009年国务院办公厅颁布的转移接续办法，已开始实施。而对农民工、灵活就业人员等劳动者，考虑欠周。这些人群在跨地区、跨城乡就业时，常常无法将各地养老保险缴费年限及统筹基金账户合并转移计算，只能选择退回养老保险中个人缴费部分的情形。
因此，每年年底，全国各地尤其珠三角等劳工密集地区社保局，频繁出现农民工排队“退保”现象。
“不管是参加城镇居民养老保险、城镇职工养老保险还是新农保，权益都应该得到充分的保障，在转移过程中不丢失。”褚福灵称。
据人社部相关负责人介绍，劳动者在多个地方流动就业，其养老保险关系在同一时期应当是唯一的，而不能是多重的，基本养老保险待遇也应由一个地区统一支付。
按照征求意见的《暂行办法》，此次转移衔接办法适用于在职保、新农保、城居保这三种制度中参加过两种或两种以上制度的人员，而在某一种制度中跨地区转移的参保人员，仍按照各制度自身规定转移接续养老保险关系，不适用本办法。
也就是说，该办法主要针对跨区流动并且在各种养老制度间重复参保人员。适用最广泛的人群之一，是进城务工人群，比如打工者在城市参加职保，辞职返乡后可在家参加新农保，并与原来的职保接续上；该办法利好的另一个人群是户籍从农村迁移到县市的新移民，他们可以从新农保转移到城居保。
2011年人力社保事业发展统计公报。公报显示，截至2011年末，我国外出农民工数量约1.6亿人；参加养老保险的农民工人数为4140万人。今年，新农保和城居保已覆盖4.59亿人，其中缴费人员3.28亿人。
不对等转移
从转移操作看，《暂行办法》规定，参加职保缴费年限满十五年的，可以申请从新农保或城居保转入职保；职保缴费年限不足十五年的，可以申请
从职保转入新农保或城居保。
褚福灵向本报介绍，也就是两个方向，职保转城居保或新农保，或城居保或新农保转职保。
按照《暂行办法》规定，在职保与新农保、城居保之间衔接时，需要在确定养老保险待遇之前的最后时点办理，而非 “随走随转”。也就是说，无论这类参保者养老险改变过几次，都不用着急办理转接，要到最后退休时再一并申请办理。
人社部对此解释称，在职保与新农保、城居保之间衔接的主要对象是农村进城务工者，他们中的一些人在城乡多次流动就业，“随走随转”可能导致社保关系的反复变化，增加参保人员的事务负担，也容易损失养老保险权益；而统一在退休前办理衔接手续，有利于简化程序，维护参保人员权益，也降低了社会管理成本。
但按照办法规定，参保人员跨地区办理新农保和城居保衔接手续的，可以在迁入地申请实时办理衔接手续。
人社部相关负责人补充道，这主要是由于新农保和城居保制度设计一致，主要因户籍变迁引起，一般不存在城乡之间多次变更情况，因此可以“随走随转”。
在年限计算上，按照此次征求意见稿规定，参保人员从职保转入新农保或城居保，其参加职保的缴费年限，可合并累加计算为新农保或城居保的缴费年限。而参加新农保或者城居保的参保人员，在加入城镇职工养老保险时，过去的缴费年限被清零。
人社部对此解释称，职保与新农保或城居保制度间的缴费水平差异很大，一般达到十倍，甚至几十倍。如果将新农保、城居保与职保之间，根据缴费额度进行比例折算，会出现新农保或城居保缴费一年仅能折算为职保十分之一甚至几十分之一，影响较小；但职保缴费一年将等于新农保或城居保十年甚至几十年的缴费年限。
“也就是说，如果将新农保或城居保的缴费年限简单地认同为职保的缴费年限，会造成权利与义务不对等，导致资金不平衡和道德风险。”
褚也理解该考量，但他同时指出：“实际上，两种转移应该用同一个标准，这个标准就是钱和年限，如果职工保险转城居保是既转钱又转年限，那么城居保转职工保险也应当坚持同一个标准。”
统筹基金不转走
养老保险基金由个人帐户资金和统筹基金构成，其中后者占比高，主要由单位缴纳。
征求意见稿明确，参保人员无论是从新农保或城居保转入职保，还是从职保转入新农保或城居保，都将个人账户全部储存额随同转移。
但人社部上述负责人同时介绍，征求意见稿对职保向新农保或城居保转移的，没有规定转移职保统筹基金。显然，这与职保跨地区的接续既转移个人账户又划转12％的统筹基金不同。
对此该负责人解释称，统筹基金的基本功能是保障职保退休人员的基本生活。职保跨地区要转移统筹基金，只是为了适当平衡不同地区之间职保基金的负担，转移不转移统筹基金，其实对参保人员最终能领取的养老金并无直接影响，“不影响其个人权益”。
但显然，困扰农民工群体已久的退保时仅能转出个人账户部分金额，不能转出统筹基金的问题，仍暂无法解决。大量统筹基金暂时仍将沉淀在劳动力集中流入的发达城市，然而很可能将负担打工者退休养老金发放重任的劳动力输出大省，统筹基金却捉襟见肘。
对此社保专家、社科院拉美所所长郑秉文认为，目前的转续办法还带有明显的行政手段色彩和制度补丁特征，在实施过程中或多或少会出现“排异”问题，解决社保漫游的根本办法应该是实现全国统筹，这才是解决养老转移的根本出路。
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