浅析再审检察建议

　　杨庆威 康永健

　　再审检察建议是检察机关从维护司法公正和权威的角度出发，依据法律原则和立法精神，对民行检察监督权行使方式的创新。再审检察建议在民行检察实践中起到了积极的作用，取得了较好的法律效果和社会效果。但实践中，再审检察建议存在法律地位不明确、监督机制不完备、操作程序不规范等诸多问题，影响了再审检察建议的运行及监督实效的发挥。本文尝试从民行检察的实践现状来分析再审检察建议运行障碍及成因，并从立法、司法层面探讨再审检察建议的发展方向。

　　一、再审检察建议的概念、司法依据及性质

　　（一）再审检察建议的概念

　　再审检察建议是指人民检察院在民事、行政检察监督活动中，对人民法院在民事审判、行政诉讼活动中发生的不合法行为或对具体案件处理错误，以书面形式向人民法院提出监督意见，以利于人民法院自行纠正的一种方式。再审检察建议是一种以非法定的法律监督形式实施法定的监督内容的检察活动。

　　（二）再审检察建议的司法依据

　　最高人民检察院于2001年9月下发的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条第一项规定：原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的。人民检察院可向人民法院提出检察建议。最高人民法院2002年9月下发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条规定：人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议，人民法院应认真研究改进工作；经与人民法院协商同意的对个案提出检察建议书的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。最高人民检察院、最高人民法院2011年3月下发的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第七条规定：地方各级人民检察院对符合本意见第五条、第六条规定情形的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。 两高《规则》、《纪要》、《意见》的规定，可以视为检察机关适用检察建议启动再审的司法依据。

　　（三）再审检察建议的性质

　　检察机关在民事行政检察监督实践中适用再审检察建议，是为了履行检察机关民事行政法律监督职责，根源于检察机关的法律监督权，因此，再审检察建议具有监督性。同时，因为再审检察建议并非民诉法规定的法律监督方式，检察机关向人民法院发出个案再审检察建议，人民法院是否启动再审程序，由人民法院自行决定，不具有强制性，因此，再审检察建议具有指导性，缺乏强制约束力。

　　二、再审检察建议对民行检察的重要意义

　　再审检察建议作为抗诉监督方式的补充，是检察机关对民行检察监督方式的创新与发展，对加强检察机关特别是基层院民行工作具有重要的实践意义，在司法实践中已显现出它的生命力。

　　（一）有利于调动基层检察机关工作积极性，节约司法资源

　　基层检察院与社会接触最广泛，联系群众最多，大量的一审民事行政案件发生在基层，但根据现行《民诉法》的规定，基层检察院却没有民行抗诉权，只能将案件提请上级检察院抗诉，这就出现了两级检察机关重复审理同一案件的情况，造成大量民行案件积压在上级检察院，既浪费了司法资源，也使基层院民行检察部门缺乏工作积极性。而适用再审检察建议，基层检察院对于同级人民法院的民行裁判实现了同级监督，增强了监督实效，充分调动了基层院民行工作的积极性，同时缓解了上级院的办案压力，节约了司法资源。

　　（二）有利于减轻当事人诉累，缓解社会矛盾

　　目前，民诉法对抗诉案件办案期限没有明确规定，往往导致一个抗诉案件从申诉到再审要用上一年以上的时间，正如“迟来的正义非正义”，由于案件长期悬而未决，当事人的权益长期处于不确定状态，无论案件最终的结果如何，案件无限期的拖延都会给当事人造成难以估量的损失，也造成社会矛盾长期得不到解决。而再审检察建议由人民检察院直接向同级法院发送，减少了办案环节，缩短了办案周期，减轻了当事人的诉累，相比抗诉有高效、便民的优势，缓解了社会矛盾。

　　（三）有利于建立检法之间的良好工作机制

　　抗诉是法定启动法院再审的检察监督方式，但这种监督方式对抗性较强，导致部分法院及法官对检察机关的抗诉工作存在抵触情绪，对检察机关的抗诉消极对待，这种情况不利于检察机关与法院的沟通。再审检察建议改变了这种激烈的对抗方式，检察机关向法院发出建议，双方心平气和的协商，以理服人，由法院自行启动再审程序，自我纠错，以达到司法公正的目的。相比抗诉这种法定的刚性监督方式，再审检察建议这种检察机关自我创新的柔性监督手段，更易被法院所采纳。退一步讲，即便再审检察建议不被法院采纳，检察机关还可以通过抗诉的方式来行使检察监督权，这也使得检察机关民行监督手段更加丰富，也更加灵活。

　　三、再审检察建议在实践中的困境

　　现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定 ，人民检察院有权通过抗诉的方式对民事审判、行政诉讼活动进行法律监督，但均未对再审检察建议的法律地位作出明确的规定。再审检察建议作为检察机关启动民事行政申诉案件再审程序的一种方式，除《民事诉讼法》第 14条、《行政诉讼法》第 10条对检察机关开展民事、行政审判诉讼监督的原则规定，目前只在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》、最高人民法院2002年9月下发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》和两高《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》中得到了确认，因此其不是法律规定的民事行政检察监督方式。这就造成了再审检察建议法律地位不明确，法律监督效力薄弱，缺乏强制约束力的困境。主要表现在以下几个方面：

　　（一）立法缺失，法律规定不明确

　　再审检察建议的现行的司法依据是最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》、最高人民法院《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》和两高联合下发《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》这三个司法解释。但三个司法解释规定都较为粗疏:《办案规则》第47条仅规定人民检察院可以向人民法院提出(再审)检察建议的四种情形；而《纪要》第17条只是提示性规定，人民检察院对人民法院审判工作提出检察建议的，人民法院应认真研究改进工作，经与人民法院协商同意对个案提出检察建议的，可依职权启动再审程序。《意见》第7条虽然规定，地方各级人民检察院可以提出再审检察建议，人民法院应当在三个月内审查并将审查结果书面通知人民检察院，人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉，但对于再审检察建议相关运行机制均未作出详细规定。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》并未规定再审检察建议的监督方式，这使得再审检察建议在运用过程中无明确的法律支持。

　　(二)缺乏详细的操作规范，削弱了监督效果

　　两高《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》对再审检建议的适用范围以及法院采纳、回复、启动再审程序等方面做了简单规定，但是这种简单的规定并不能满足当前日益复杂的民事行政检察工作对再审检察建议的需要，可操作性仍然很差，难以发挥再审检察建议的效力，在一定程度上削弱了检察机关民行检察监督的实际效果。

　　（三）缺少体制保障，法律监督力度薄弱

　　目前，由于再审检察建议不是法定的民事行政检察监督方式，还没有形成一套完整的行之有效的运行机制，对法院反馈的期限和方式没有相应的规定，也缺乏有效的跟踪监督制度。司法实践中，部分法官认为检察机关民事行政监督法定形式是抗诉，再审检察建议不具有法律效力，不是法定的监督形式，对再审检察建议采取消极应付的态度，认为再审检察议既可以接受，也可以不采纳，再审与否，主动权在人民法院。有的人民法院甚至将再审检察建以当事人申诉案件对待，使再审检察建议难达到监督的目的，更难以在公众中树立法律监督关的威望。

　　(四) 认识错误，不利于再审检察建议的运行

　　在实践中，检察机关内部对再审检察建议的地位也存在错误的认识。一种观点将再审检察建议凌驾于抗诉至上，即基于再审检察建议具有不受审级限制和诉讼便捷的特点,认为再审检察建议可以取代抗诉程序成为民事行政检察监督的主要方式，只有在人民法院收到再审检察建议后不采纳、不答复，或者采纳后再审维持原判的情形下，符合抗诉条件的，依法提请上级检察院提起抗诉。而另一种观点则认为，因为再审检察建议没有明确的法律依据，开展再审检察建议工作困难重重，如法院不支持、不配合等等，因此，没有必要开展或者不想开展再审检察建议工作。这些错误认识，势必会弱化检察机关民事行政审判监督职责。

　　四、再审检察建议的发展及完善

　　开展再审检察建议，要高度重视规范和改进再审检察建议的适用，提高再审检察建议的质量和效率，增强再审检察建议的科学性、规范性、针对性和实效性，以促使民事行政检察监督职能的充分发挥。

　　（一）完善立法，明确法律地位

　　尽管再审检察建议这种监督方式目前法无明文规定，尚处探索之中，但实践证明，再审检察建议作为抗诉监督的补充是非常必要的，它与抗诉相辅相成，构成一个完整的监督体系。要保证再审检察建议能充分发挥类似抗诉的作用，有效启动民行再审程序，其关键在于明确再审检察建议的法律地位，赋予其相应的法律效力。笔者建议通过立法的形式将再审检察建议作为民行检察监督的一种形式在法律规范中予以确认。不再将抗诉规定为启动再审的唯一方式，而把再审检察建议作为与抗诉效力相当的强制法律条件启动再审程序。只有使再审检察建议具有法律上的强制约束力，才能保证其法律地位和执行的有效性。

　　（二）建立规范的再审检察建议运行机制

　　再审检察建议是检察机关在司法实践中对民事行政检察监督方式的创新与发展，其目的是为了实现法律效果和社会效果的有机统一，既要保证检察监督职能的发挥，又要使其起到较抗诉更好的社会效果。规范的运行机制是保证再审检察建议落实监督实效的制度保障。因此应从立法上规范再审检察建议的适用范围、适用程序等方面完善运行机制。

　　首先，要明确再审检察建议的适用范围。结合《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和两高《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》的规定，笔者认为,提出再审检察建议的范围可设定为: (1)生效裁判确有错误但涉及当事人间利益纷争不大、标的较小、社会影响不大的；(2)违反自愿原则或内容违反法律规定的调解书；(3)对于按照督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序和撤诉或按撤诉处理等程序裁判确有错误的；（4)对于人民法院在民事行政审判工作中存在一般性、程序性错误的；(5)应当向人民法院提出检察建议的其他情形。同时在立法中应当明确适用再审检察建议的排除情形，即对于明显错误的生效裁判,严重损害国家、社会公众利益的裁判以及审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的裁判,只能提出抗诉而不宜以检察建议的方式监督。

　　其次，要规范适用再审检察建议的程序。规范再审检察建议的适用程序可参照民事诉讼法有关规定，作如下规定: (1)提出。由作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院提出,应当制作《民事行政再审检察建议书》,一式二份分别送达同级人民法院及上级人民检察院。再审检察建议书应载明案件来源、基本案情、原审情况、提出检察建议的理由及法律依据。(2)受理。人民检察院提出的再审检察建议由人民法院立案庭受理，并于15日内决定是否立案复查。决定再审的,应将再审裁定书送达人民检察院；不同意再审的，应向人民检察院作出书面答复。(3)审理。人民法院决定再审的案件，应当将开庭时间提前3天告知提出再审检察建议的人民检察院。人民检察院可以派员出席再审法庭。(4)判决。受案人民法院对再审检察建议案件作出再审判决、裁定后，应当在3日内将裁判文书送达提出再审检察建议的人民检察院。判决、裁定文书中应当有该案件系由检察机关提出再审检察建议而启动再审的具体表述。

　　（三）澄清认识，正确处理再审检察建议与抗诉的关系

　　抗诉相对于再审检察建议具有周期长、程序烦琐和受审级限制等不利于检察机关行使民事行政抗诉权的因素，但是,不能由此错误地认为再审检察建议可以取代抗诉成为一种主要的监督方式。抗诉仍然是检察机关行使民事行政审判监督权的主要方式，至于抗诉存在的弊端则属于另一问题,不可相互混淆。由于检察机关法律监督权是宪法赋予的,具有独立性和强制性,其行使监督权不以与被监督者协商为条件。如果一味适用再审检察建议势必会造成检察机关民事行政审判监督权的弱化和旁落。

　　注释：

　　（1）高立新、龚瑞：“民行检察中的再审检察建议”，载《中国检察官》2006年第5期，第40-42页。

(来源:新华廉政)